看不見的硝煙:從西巴布亞衝突中的大國角力,看印尼現實主義外交

看不見的硝煙:從西巴布亞衝突中的大國角力,看印尼現實主義外交
Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

雖然西巴布亞位處印尼的邊陲,但由於其擁有豐富的礦產,以及位處南太平洋的戰略位置,一直以來是蘇聯、中國和美國等大國的角力之地,而身為東協大國的印尼,則力求平衡以對,使國家利益最大化。

文:薛明慧,張天佑(香港教育大學社會科學系研究助理)

西巴布亞位於新幾內亞島的西部,原為荷蘭殖民地。二戰結束後,在荷蘭幫助下,西巴布亞於1961年12月獨立建國。不過建國後不久,就遭到印尼軍隊的入侵。之後荷蘭以讓當地人在1969年前進行獨立公投為條件,同意撤出並交予聯合國託管。1963年,聯合國正式讓印尼接管西巴布亞。1969年在聯合國監督之下,印尼政府在「公投」中取得西巴布亞的正式控制權。而所謂的「公投」,是由印尼政府從約100萬巴布亞人中選出1000多人,在武力脅逼之下進行投票。此等做法顯然未能令支持獨立的民眾信服,使得地方衝突不斷,延綿至今。

時隔50年,今年8月因警方以武力拘捕涉嫌侮辱國旗的巴布亞學生,及使用「猴子」等歧視字眼,引起巴布亞人不滿。 西巴布亞再次爆發嚴重示威衝突,至今仍未平息。

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2019年8月21日,西巴布亞省民衆示威,抗議種族歧視。

邊陲之地,被世界遺忘的抗爭

相比其他類似的衝突,西巴布亞並沒有得到相應的國際關注。雖然在2004年,一份耶魯大學的國際人權報告指出當年「公投」的情況,但聯合國未見有任何跟進。

在2017年, 聯合國更拒絕接受西巴布亞人要求重新處理獨立投票的請願,時任C24(聯合國解殖特別委員會)主席拉米雷茲指出:「捍衛成員國的主權和完整性,是我們的行動準則之一。我們不會對抗印尼。」似乎選擇對該地的問題視而不見。不只是聯合國,就連在東南亞地區交峰的中美同樣沒有對事件作出任何表態。兩位巨人到底是真正的善忘,還是另有打算?

博弈為首,人權次之

美國在西巴布亞當地的利益在60年代已經存在。60年代早期,蘇聯為了取得西巴布亞的天然資源,支持親共的印尼入侵西巴布亞。直到1965年,美國支持蘇哈托奪權,肅清除國內的印度尼西亞共產黨 (PKI),使得中俄失去當地的影響力。之後美國公司Freeport得到了當地被視為是世界三大礦場之一的格拉斯伯格礦場開採權,讓美國得到大量的礦物資源。當時正值越戰,如果印尼回到共產陣營,會對東南亞戰線構成相當大的壓力,再加上當地利益的考量,美國自然不會對西巴布亞的獨立有興趣。

雖然美國沒有正面表態,但從兩國的軍事交流中可以觀察美方的取態。從今年美國國防部的報告可以看到,美國將會加強與印尼的軍事合作。美國國防部代理部長夏納翰訪問亞洲時,以印尼作為訪問第一站,並聲明於2020舉行聯合軍演,可見其重視程度。1997年,美國通過雷希法案(Leahy Law),禁止美國援助人權紀錄不佳國家的軍隊,並於1999年中止了對印尼的軍事援助。現時進一步加強軍事合作,就表示了美國暫時並不把西巴布亞衝突視作人權問題。

美國在軍事上採取了圍堵中國的戰略,於日本、韓國、關島等地建立大量的軍事基地,設置海軍和空軍。在發生衝突時,可以快速對中國本土進行打擊,也可以攔截中國的進攻,推前戰線。而身為東南亞最大經濟體印尼,對於包圍網的完成度有很大的影響力。從地理位置來看,如果印尼向中方靠攏,會大大地牽制美國及其盟友在南海的軍事行動,也將為包圍網打出一個缺口。

銀彈對子彈

同時,中國也注意美國在東南亞的軍事部署,例如在巴布亞新幾內亞的馬努斯島 (Manus island)上建立美國和澳洲的海軍基地。中國如果要在此立足,必須要擴大在南太平洋及南中國海的戰略地位,以防止美國及其同盟的圍堵。

一方面,中國向大平洋島國提供援助,自2011年以來,中國已在太平洋地區提供了約15億美元的援助和低息貸款。由於擔心來自印尼的政治干預,例如賄賂美拉尼西亞領導人,試圖制止西巴布亞加入區域機構美拉尼西亞先鋒集團(MSG),所以這些國家都樂於跟中國來往。

另一方面,中國在印尼的投資猛增,更在2013年提升至全面戰略夥伴關係。到了2018年,中印雙邊貿易額已達到773億美元,中國對印尼投資更達到23億美元,成為印尼第三大外資來源國。當中包括大量基礎建設,像是泗水—馬都拉大橋及雅加達萬隆高鐵 ,至此中國已蟬聯7年印尼最大貿易夥伴。

由此可見,中國在此事件中兩面兼顧。一方面,中國試圖利用經濟利益拉攏大平洋島國,另一方面,「一帶一路」倡議側重於基礎設施建設和經濟投資,與印尼現任政府的大型基礎設施建設計劃吻合。印尼需要中國的投資,而中國則需要印尼來增強在全球的影響力,符合中國的地緣政治利益。再加上中國歷來對人權問題的不太積極,多以經濟誘因來取得地區影響力,因此,中國沒有理由利用西巴布亞危機來批評並破壞與印尼的關係。

讓中美互相牽制

印尼實施不結盟外交政策,與中美雙方都保持友好關係,但不向任何一邊靠攏,也不會過份依賴某一邊的援助,以做到獨立自主。簡單來說,即是印尼在中美博弈上擁有選擇權,美國無法強迫其就範。

而以美國在中東地區的做法,幫助西巴布亞獨立以獲得地區影響力的方案也是不太可行。從當地民情來看,Freeport多年來的開採造成嚴重的環境污染,引起當地人不滿,就算美國真的出手協助西巴布亞獨立,也未必能得到新政權的支持。而且從中印的合作關係來看,協助獨立行動更可能讓印尼進一步向中國靠攏,得不償失。由以上兩點來看,美國對西巴布亞的忽視就顯得非常合理。

被接納的土地,不被接納的人

巴布亞人分離威脅到印尼民族意識形態,即「團結統一」的支柱。印尼擔心的是,國際社會對西巴布亞人權問題的關注可能會鼓動全球對該省爭取自決權的支持,重複東帝汶2002年從印尼獨立事件。印尼政府正根據其「太平洋戰略」 (Pacific Elevation)忙於與島嶼國家建立聯繫,同時,印尼為太平洋地區的地方議員和政黨提供資金,以試圖停止對西巴布亞獨立的支持。太平洋代表出席了印尼貿易展覽會,其費用和差旅費用由印尼政府支付,印尼內閣大臣維蘭托(Wiranto)參加了在諾魯(Nauru)舉行的獨立週年慶典,密克羅尼西亞聯邦總統在雅加達接受了紅毯待遇。雅加達打算加強與太平洋的接觸,減少對巴布亞的支持。

印尼政府在事件中採取了相對強硬的應對方式,例如武力鎮壓及網路封鎖。對於印尼政府而言,巴布亞人的權利及信念,可能並不是如此重要的一個課題。首先從經濟來看,2017年,西巴布亞的只佔全國GDP的1.9%,雖然當地天然資源豐富,但並沒有反映在當地人對經濟的貢獻。根據2010年印尼的人口普查,巴布亞族人只佔總人口的1.14%,在社會相對影響力較少。再者,衝突的主因是源於巴布亞人對民族自決的渴望,以及種族和文化上的差異。問題不太影響印尼其他種族,同溫層比較小,難以得到國內的認同。當國內外都不能回應他們的訴求,他們可以如何改變自己的命運?

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:楊之瑜