隱藏在公務員「商調」背後，是被體制鎖死的政府人力應用

文：黃重豪（台灣公務革新力量聯盟成員）

如果有一個許願池讓公務員許願，被丟進池子裡最多的一定有「主管不得拒絕商調」。商調的語意是「情商調用」，也就是人員由A機關調到B機關，類似勞工換一家公司的概念。

換公司就換公司，為什麼還得許願？因為一旦進入政府工作，就等於賣身給員外，往後員外如果不簽字，長工是走不了的。

所以公務界的網紅「偽公務員的菜鳥日記」，便畫了一張圖嘲諷這怪現象：已經跟其他「分店」店長談好新職的公務員，竟被原單位主管綁架，抽不了身，最後新工作就泡湯了。

此圖引起許多公務員共鳴，但「分店」的比喻卻不夠精準，更落入人事制度的錯誤假定裡。足見現行人事體制已脫離現實到外界無法理解，連身處其中的公務員都容易誤會的地步。

所謂分店，應該是指相同品牌、相同產品、相同業務，但基於地域不同，而在各地設置性質相近的據點。比方7-11、全聯、麥當勞、蘋果公司、玉山銀行，都開設了大量性質相近的分店（門市）。

可是各級政府機關雖然都長得很像，卻大部分不是「性質相近」且具「隸屬關係」。例如「金山戶政事務所」與「恆春戶政事務所」，性質相近，但隸屬不同老闆。高雄「毒品防制局」與「水利局」隸屬同一老闆，但性質完全不同。至於「綠島鄉衛生所」跟「國家安全局」，則是八竿子打不著了。

真要說類似分店概念的，應該是勞動力發展署的分署、水土保持局的分局、公路總局的監理所、健保署的分區業務組、水利署的十個河川局、消防局的分隊、教育局的學校等。

在分店之間調動，偏向內部人力市場，也就是兩家店的員工及老闆互相講好，人就可以過去了，不必透過正式應徵流程。但也因為是兩相合意，原店老闆基於惜才或各種原因，當然可以拒絕放人，那員工就走不了了，除非辭職。

反過來，如果是在同一集團旗下的公司之間調動，由於性質差異太大，除非那個員工是絕世奇才或資深主管，由公司高層欽點，否則大概都得辭職再重新應徵。

比方同屬統一集團，速邁樂加油站的基層員工，不太可能經由內部交換到統一獅球隊。統一佳佳健身俱樂部的員工，大概很難期待兩邊情商之後，人就過去太子建設上班。統一投信的員工，怎麼看都不容易直接調去谷關溫泉養生會館。

說起來，統一、台塑、鴻海、遠雄這種多角化經營的大型組織，是集團－母公司－子公司－分公司－分店（門市）一層一層堆疊起來的大型金字塔結構，觸角才能遍及各種產業。

真要比擬的話，中華民國比較像集團，五院是母公司，部會是子公司，署局是分公司，分署分局是分店（門市）；而地方政府，則相當於集團的海外公司。藉這種科層組織，涵蓋所有政策領域。

偏偏人事制度將這種層層分級、事事劃分的巨型組織結構全部混為一談，假定只有中華民國唯一一家公司，所有公務員都是這家公司的員工，獨尊同一個老闆、適用同一套管理方法。

所以每個薦任、簡任人員初任時，都要上呈總統親自任命；又為了提高基層公務員的榮寵感，委任職最近亦開始比照。但在企業，很難想像7-11門市雇用一個店員，還要呈請羅智先任命；富士康工廠聘僱一個作業員，得由郭台銘欽點。

可見，集團旗下各公司原則上各管各的，彼此獨立運作。除非違反集團的基本政策、指導綱領，否則總部不太插手母、子公司的人事運作。

中華民國轄下逾8000個機關就不是這樣了，因為通通一體適用同一套管理法制，各機關沒辦法自行雇用新人、調動人事、訂定薪水、考評績效、訓練員工、調整組織。同樣的，員工就算想調到不同性質、不相隸屬的機關，也被制度視為在同一家公司內玩大風吹，而不是自由的投入外部人力市場。

這種錯誤的制度假定可以從商調所依據的《公務人員任用法》及施行細則窺知：

1. 任用法22條：「各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時，得指名商調之。」

2. 施行細則21條：「……各機關職務出缺，如因業務需要，需任用其他機關人員時，應……函商原服務機關同意，始得調用。」

任用法這樣設計的初衷是期待人員在同一個機關久待，如非必要，盡量不外調。假使非得外調呢？再看一次條文，這兩條的主詞都是「各機關」，公務員在裡面的角色不見了，足見商調的原意就是：兩個機關去情商要調用什麼人，沒有員工插嘴的餘地。

所以依任用法的邏輯，公務員只是機關的棋子，棋子要往哪裡走，全看下棋人的手。

但實務上當然不是這樣子，通常都是公務員偷偷去投缺、偷偷去面試、偷偷被錄取、偷偷等商調函來了，再跟主管自首。這步驟很像企業員工私下應徵上別家公司了，再回頭跟老闆辭職，這時老闆當然沒辦法拒絕，因為腳長在員工身上，他愛往哪跑，怎攔得住。

相反的，政府部門被假定為封閉的大水庫，人員遷調只是從一個小水窟漂到另一個小水窟，所以原主管算準你是中華民國公司的員工，就算跑到天涯海角，都還在中央管理高權的籠罩內，你敢亂來嗎？除非辭職，然後再任，藉此轉到另一個機關。但辭職對公務員的成本太巨大了。

實務上，就是有人壯烈的辭職，結果──還是被擋！

於是保訓會就很貼心的在2017年新增《公務人員保障法》12-1條：「公務人員之辭職……服務機關或其上級機關不得拒絕之。」

連不得拒絕辭職都要入法，中華民國真的創世界先例了。這就是典型的台式功績制，為了表面公平，人事管理的大事小事、芝麻綠豆通通勒令全國統一，不留一絲喘息空間。

但管制越多，彈性越少，實務就越容易衍生法無明文的例外，於是主管機關又製造更多法律、命令、釋例來要求步調一致。漸漸的，人事行政得了慢性病，沒有法令就不能決策、沒有慣例就不能做事、沒有靈活用人的餘地、沒有掌握職涯的空間。事事服用「循例寧」的結果，末梢神經血液循環越加不良。