隱藏在公務員「商調」背後,是被體制鎖死的政府人力應用

隱藏在公務員「商調」背後,是被體制鎖死的政府人力應用
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我們想讓你知道的是

管制越多,彈性越少,實務就越容易衍生法無明文的例外,於是主管機關又製造更多法律、命令、釋例來要求步調一致。漸漸的,人事行政得了慢性病,沒有法令就不能決策、沒有慣例就不能做事、沒有靈活用人的餘地、沒有掌握職涯的空間。

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文:黃重豪(台灣公務革新力量聯盟成員)

如果有一個許願池讓公務員許願,被丟進池子裡最多的一定有「主管不得拒絕商調」。商調的語意是「情商調用」,也就是人員由A機關調到B機關,類似勞工換一家公司的概念。

換公司就換公司,為什麼還得許願?因為一旦進入政府工作,就等於賣身給員外,往後員外如果不簽字,長工是走不了的。

所以公務界的網紅「偽公務員的菜鳥日記」,便畫了一張圖嘲諷這怪現象:已經跟其他「分店」店長談好新職的公務員,竟被原單位主管綁架,抽不了身,最後新工作就泡湯了。

此圖引起許多公務員共鳴,但「分店」的比喻卻不夠精準,更落入人事制度的錯誤假定裡。足見現行人事體制已脫離現實到外界無法理解,連身處其中的公務員都容易誤會的地步。

分店的本質是什麼?

所謂分店,應該是指相同品牌、相同產品、相同業務,但基於地域不同,而在各地設置性質相近的據點。比方7-11、全聯、麥當勞、蘋果公司、玉山銀行,都開設了大量性質相近的分店(門市)。

可是各級政府機關雖然都長得很像,卻大部分不是「性質相近」且具「隸屬關係」。例如「金山戶政事務所」與「恆春戶政事務所」,性質相近,但隸屬不同老闆。高雄「毒品防制局」與「水利局」隸屬同一老闆,但性質完全不同。至於「綠島鄉衛生所」跟「國家安全局」,則是八竿子打不著了。

真要說類似分店概念的,應該是勞動力發展署的分署、水土保持局的分局、公路總局的監理所、健保署的分區業務組、水利署的十個河川局、消防局的分隊、教育局的學校等。

分店之間如何調動?

在分店之間調動,偏向內部人力市場,也就是兩家店的員工及老闆互相講好,人就可以過去了,不必透過正式應徵流程。但也因為是兩相合意,原店老闆基於惜才或各種原因,當然可以拒絕放人,那員工就走不了了,除非辭職。

反過來,如果是在同一集團旗下的公司之間調動,由於性質差異太大,除非那個員工是絕世奇才或資深主管,由公司高層欽點,否則大概都得辭職再重新應徵。

比方同屬統一集團,速邁樂加油站的基層員工,不太可能經由內部交換到統一獅球隊。統一佳佳健身俱樂部的員工,大概很難期待兩邊情商之後,人就過去太子建設上班。統一投信的員工,怎麼看都不容易直接調去谷關溫泉養生會館。

中華民國比較像企業「集團」

說起來,統一、台塑、鴻海、遠雄這種多角化經營的大型組織,是集團-母公司-子公司-分公司-分店(門市)一層一層堆疊起來的大型金字塔結構,觸角才能遍及各種產業。

真要比擬的話,中華民國比較像集團,五院是母公司,部會是子公司,署局是分公司,分署分局是分店(門市);而地方政府,則相當於集團的海外公司。藉這種科層組織,涵蓋所有政策領域。

偏偏人事制度將這種層層分級、事事劃分的巨型組織結構全部混為一談,假定只有中華民國唯一一家公司,所有公務員都是這家公司的員工,獨尊同一個老闆、適用同一套管理方法。

所以每個薦任、簡任人員初任時,都要上呈總統親自任命;又為了提高基層公務員的榮寵感,委任職最近亦開始比照。但在企業,很難想像7-11門市雇用一個店員,還要呈請羅智先任命;富士康工廠聘僱一個作業員,得由郭台銘欽點。

日超商不再24小時營業 台業者不跟進
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集團會不會插手旗下公司的人事運作?

可見,集團旗下各公司原則上各管各的,彼此獨立運作。除非違反集團的基本政策、指導綱領,否則總部不太插手母、子公司的人事運作。

中華民國轄下逾8000個機關就不是這樣了,因為通通一體適用同一套管理法制,各機關沒辦法自行雇用新人、調動人事、訂定薪水、考評績效、訓練員工、調整組織。同樣的,員工就算想調到不同性質、不相隸屬的機關,也被制度視為在同一家公司內玩大風吹,而不是自由的投入外部人力市場。

這種錯誤的制度假定可以從商調所依據的《公務人員任用法》及施行細則窺知:

1. 任用法22條:「各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時,得指名商調之。」

2. 施行細則21條:「……各機關職務出缺,如因業務需要,需任用其他機關人員時,應……函商原服務機關同意,始得調用。」

任用法這樣設計的初衷是期待人員在同一個機關久待,如非必要,盡量不外調。假使非得外調呢?再看一次條文,這兩條的主詞都是「各機關」,公務員在裡面的角色不見了,足見商調的原意就是:兩個機關去情商要調用什麼人,沒有員工插嘴的餘地。

所以依任用法的邏輯,公務員只是機關的棋子,棋子要往哪裡走,全看下棋人的手。

但實務上當然不是這樣子,通常都是公務員偷偷去投缺、偷偷去面試、偷偷被錄取、偷偷等商調函來了,再跟主管自首。這步驟很像企業員工私下應徵上別家公司了,再回頭跟老闆辭職,這時老闆當然沒辦法拒絕,因為腳長在員工身上,他愛往哪跑,怎攔得住。

相反的,政府部門被假定為封閉的大水庫,人員遷調只是從一個小水窟漂到另一個小水窟,所以原主管算準你是中華民國公司的員工,就算跑到天涯海角,都還在中央管理高權的籠罩內,你敢亂來嗎?除非辭職,然後再任,藉此轉到另一個機關。但辭職對公務員的成本太巨大了。

公務員
Photo Credit:海爾渥 / Hairworm@Flickr CC BY ND 2.0

中央大一統的人事制度,不得不鬆動了

實務上,就是有人壯烈的辭職,結果──還是被擋!

於是保訓會就很貼心的在2017年新增《公務人員保障法》12-1條:「公務人員之辭職……服務機關或其上級機關不得拒絕之。」

連不得拒絕辭職都要入法,中華民國真的創世界先例了。這就是典型的台式功績制,為了表面公平,人事管理的大事小事、芝麻綠豆通通勒令全國統一,不留一絲喘息空間。

但管制越多,彈性越少,實務就越容易衍生法無明文的例外,於是主管機關又製造更多法律、命令、釋例來要求步調一致。漸漸的,人事行政得了慢性病,沒有法令就不能決策、沒有慣例就不能做事、沒有靈活用人的餘地、沒有掌握職涯的空間。事事服用「循例寧」的結果,末梢神經血液循環越加不良。

更嚴重的是,當大家都動彈不得,最後唯有透過體制外的手段去達成目的。以商調來說,如果公務員非跳槽不可,那別無他法,就是找民代關說了。這麼一來,反而侵害功績制的根本價值。

短期內,當然可以再把「不得拒絕商調」入法;但長遠來看,文官體制會僵滯不前,正來自管理方法追求一體、均質、扁平、管制,進而蔑視人才的多元、歧異、獨特、自由。

如果我們希望公部門是人才養成的殿堂、公務員保有專業發揮的空間,為了政府正常血液循環,這種中央大一統的人事體制,就不得不鬆動了。

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航