從《印太戰略報告》到《自由開放的印太地區》,美國對台灣的戰略定位愈發清晰

從《印太戰略報告》到《自由開放的印太地區》,美國對台灣的戰略定位愈發清晰
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我們想讓你知道的是

我們的國際空間卻不斷受到威權中國的打壓,台灣能做的選擇還有多少?有什麼本錢不去和其他理念相近國家合作呢?想想看,如果我們可以在這國際政治的棋盤上面,當個有用的棋子,為何要只當個塞子呢?

文:US Taiwan Watch: 美國國會台灣觀測站

台灣在美國的印太戰略當中到底扮演什麼角色?我們是棋子嗎?是商品嗎?是盟友嗎?相信這是很多人的疑問。事實上我們必須要從美國與整個亞洲太平洋的局勢來看,才會比較明朗;從六月份的《印太戰略報告》到兩天前(11月4日)剛出爐的《自由開放的印太地區:促進共同願景》這兩份報告當中,可以看到台灣的戰略角色變得非常明顯而突出。

今(2019)年六月初美國國防部發布的《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategy Report)中,在一開始「印太戰略的趨勢與挑戰」部分,便用三個不同的形容詞定位印太地區的三個國家:「修正主義式強權」的中國、「復甦的惡意行為者」俄羅斯,和「流氓國家」北韓。這樣的定位其實不難理解,因為在2017年,美國就將中俄視為企圖削弱美國領導能力並改變世界秩序的「修正主義強權」,而北韓則仍是柯林頓(Bill Clinton)和小布希(George W. Bush)政府所歸類的,批評國際制裁並具發展毀滅性武器武器野心的國家。

從美國將這些威權國家列為印太地區的挑戰可以判斷,美國「印太戰略」的願景表面上是希望建立「自由開放的印太地區」,實際上是試圖維護美國過去忽略並隨中俄近年強大而受威脅的亞洲民主秩序。此外,從美國將印度地位提升至如日本和以色列地位的夥伴關係,不難發現印度在歐巴馬(Barack Obama)政府「亞太地區」轉變為川普(Donald Trump)政府「印太地區」所扮演的重要角色。

當然,位於印太地區的台灣是否,又如何能以「與大多數亞洲國家無名義上建交關係」的角色融入美國「印太戰略」的架構是特別值得我們注意的地方。

在美國國防部發布的《印太戰略報告》中,美國一方面視台灣為維護國際秩序強大的民主夥伴,另一方面意識到中國對台灣在國際空間的打壓、未放棄武力統一台灣的意圖和持續發展具威脅性軍事能力的野心,因此,美國再次提及具政策彈性的《台灣關係法》,承諾會依此繼續售予台灣防禦性武器。這樣的說法看似平常,但早在這段內容的一開始,美國便強調印太地區的新加坡、紐西蘭、台灣和蒙古是四個值得信賴、有能力且是美國天生夥伴的「國家」(country),直接表明其將台灣看作是一個國家而非僅是個政治實體的立場。

儘管如此,雖然《印太戰略報告》中關於台灣的部分篇幅近整頁,台灣在「印太戰略」中的角色仍顯模糊,原因在於美國除了提到將會繼續售予台灣防禦性武器之外,並未進一步說明還有哪些可合作的實質合作內容。然而,美國將台灣納入印太戰略的意圖並不是只是說說而已。

在《印太戰略報告》公布後的這短短幾個月中,美國總統川普在八月批准66架F-16V軍售案,台灣空軍直接宣布增設一個聯隊;九月時,首屆「美台印太區域民主治理協商機制」正式啟動,希望台美雙方透過此對話機制一同促進印太區域秩序的安全;在台灣連續失去兩個邦交國之後,美國在台協會於十月初第一屆「太平洋對話論壇」中特別強調將支持台灣「在太平洋地區邦交國的發展需求」。美國幫助台灣鞏固外交關係的用意可見一斑;十月底時,美國參議院通過《台北法案》以強化支持台灣與印太地區及全球其他國家正式外交或非正式的夥伴關係。

而這些挺台作為只是美國將台灣在印太戰略中角色推到更高層次的前奏。以上的前情提要好像就有點過長,但這也顯示最近國際局勢變化速度很快,以及美國的戰略調整幅度不小。

在台灣時間11月4日上午,美國國務院在第二屆印太商務論壇開始的一小時前突然公布《自由開放的印太地區:促進共同願景》報告(A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision)。在這份報告中可發現,隨著美國印太戰略實質內容逐漸明朗,台灣在其戰略中的定位亦有重大突破。以下將就《自由開放的印太地區:促進共同願景》報告分析。

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首先,在加強雙邊夥伴關係的部分,美國首次在印太戰略中提到將與台灣的「新南向政策」緊密合作,同樣被列舉在此的還有日本「自由開放的印太概念」、印度「東進政策」、澳洲「印太地區概念」和韓國的「新南方政策」。耐人尋味的是,就日本而言,安倍已在2012年提出類似於此印太概念的「亞洲民主安全之鑽」(Asia’s Democratic Security Diamond),希望聯合美國、澳洲、日本與印度共同對抗中國崛起的威脅;2012年《澳洲在亞洲世紀白皮書》提及「印太」時特別強調了印度在此地區的角色;韓國在2017年提出的「新南方政策」則計畫提升與東協、印度的關係,撇開美國欲與印度的「東進政策」合作對抗中國不談,前三者皆無明確提到台灣的角色,而且他們所提到的印太相關戰略皆與軍事項目有關,唯獨台灣的「新南向政策」主要是以和東南亞國家經濟文化合作為主。因此,特別將台灣的政策與此四國相提並論,不僅凸顯台灣在「印太戰略」中的特殊性,在某程度上來說似乎希望將台灣的「新南向政策」納入「印太戰略」以提升至區域戰略的層次。

第二,美國在提到中國對台灣種種的壓迫行為時加重了語氣。《願景》報告指出,中國透過軍事演習、經濟壓力、壓縮國際空間、挖角外交夥伴來「霸凌」台灣,並提到美國支持台灣發展有效的嚇阻能力,川普政府通過的國防軍售便是一個例子。相較於今年六月初的《印太戰略報告》主要聚焦在台灣的國防安全,美國這次表示透過美國在台協會,百位印太策略專家將與台灣在「公共健康」、「女權」、「媒體假消息」和「數位經濟」的領域中合作。就「數位經濟」的合作部分,報告亦明確表示美國將與澳洲、日本、韓國、紐西蘭、新加坡及台灣共同面對5G發展時可能面臨的網路威脅。

第三,在「捍衛良善治理」的部分,美國強調其堅守宗教、言論、集會基本自由的決心,並公開要求中國停止其對維吾爾、吉爾吉斯、新疆穆斯林少數族群的壓迫暴力行為。《願景》報告亦告誡中國要信守《中英聯合聲明》對香港的自治和公民權利的承諾。此外也提到2018年美國副總統彭斯(Mike Pence)所公布的《印太透明倡議》,此倡議將與多國合作對抗反貪腐、促進財政透明、民主援助、青年發展、媒體自由與維護基本人權自由等跨國治理。其中,美國特別將台灣與澳洲、日本、紐西蘭並列為優先合作的夥伴,可見台灣民主自由與人權的發展對於印太地區的良好治理的重要性。

在最後結論的部分,《願景》報告指出美國兩大黨在立法機關所做的努力是驅使美國投入印太事務的關鍵原因。從美國國會通過《2018年善用投資促進發展法》與《2018年亞洲再保證倡議法》(美國曾表示這兩項法案皆涵蓋台灣)可見其對「印太戰略」的優先支持。此外,亦提及美國國會也透過立法的努力來強調美國對於維護台灣「國防」與「國際空間」的保證,而行政部門將會與國會繼續合作來強化政府全體對一個自由開放的印太地區的承諾(Congress has also …and underscored the U.S. commitment to Taiwan’s defense and international space, among other legislative efforts. The Administration and Congress will continue to work together to strengthen the whole-of-government commitment to a free and open Indo-Pacific region.)。

從結論可知,支持美國印太戰略持續發展的關鍵動力來自於其國會對立法的推動,而印太戰略對台灣的關注也將漸漸從國防拓展到台灣的國際空間,更特別的是,台灣竟然是在結論中唯一被提到的國家,足以見台灣在這份報告中的獨特性。此外,有別於美國行政部門常與立法部門不同調,《願景》報告更展現出其從2017年印太戰略的構想已發展至國內達成關於「印太戰略」的一致共識。

總結而言,美國的「印太戰略」並不只是其地緣政治的戰略構想,更是希望聯合意識形態類似的國家來制衡權力移轉論中,不滿現狀的崛起國家,即《印太戰略報告》中所指的中國及俄羅斯,尤其是近年崛起速度飛快的中國。從美中貿易戰到美國「印太戰略」內容的逐漸明朗,其實正反映著美國對於其歐巴馬政府亞洲政策的再調整,原因是美國已經意識到,無論是在經濟層面或是由其所領導的民主自由的國際秩序,皆已受到在資本世界中得利的中國等國家所侵蝕,而隨著這些國家的崛起並不斷的對外輸出其威權的意識形態,美國勢必得聯合各個國家抗衡並維護現有的國際秩序,而在印太地區的國家便是抵抗威權擴散的最前線。也因為在這樣的環境之下,民主發展穩定的台灣,才能在近年屢次與美國有外交上的突破,並能在與大多數國家無邦交的狀況下,在印太戰略中扮演具一定重要性的角色。

儘管有些人會認為台灣不過是大國政治下的棋子,沒什麼值得高興的;同時也不斷有人出來跟大家講說國會的立法都沒有實效,例如馬英九總統在國際場合演講,說國會的立法效力inconsequential。然而,美國行政部門都已經跳出來明白強調,印太戰略並不是只有國會的事,更是行政部門正在進行中的整個戰略調整,重新檢視與各個盟邦之間的關係。在台灣,種種質疑美國的那些論點正說明了,他們都選擇性地忽略目前威權國家與民主價值的對抗。尤其對台灣來說,身為民主國家,我們的國際空間卻不斷受到威權中國的打壓,台灣能做的選擇還有多少?有什麼本錢不去和其他理念相近國家合作呢?想想看,如果我們可以在這國際政治的棋盤上面,當個有用的棋子,為何要只當個塞子呢?

本文經US Taiwan Watch: 美國國會台灣觀測站授權轉載,原文刊登於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航