《公民自習簿》:驚艷全球的參與式預算,來自名字浪漫的巴西城市「愉港」

《公民自習簿》:驚艷全球的參與式預算,來自名字浪漫的巴西城市「愉港」
Photo Credit: Daniel Latorre @Wikimedia Commons CC BY 2.0
我們想讓你知道的是

愉港新市府急如星火的首要任務是,必須快快突破財政上的窘境,在沒有新財源挹注的情況下,只能從改變經費配置著手,搞轉型正義。

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文:陳儀君、陳翠蘭

「參與式預算」與「地方創生」

此時,應該很多公民想要參與了,只是恐怕多數人還是要問,那該怎麼參與起?

我想,不論是想參與還是參政(不是從政),在決定跳進去之前,可以先簡單地自我檢視,自己是不是具有可以堅持管到底的「公務性格」,也就是一種對於公眾事務雞婆的傻勁。就像前文所說的,「公民參與」是透過參與各種活動,表達自己對公共事務的意見,並試圖由下而上影響公共事務的決定,最常見也是最主要的途徑,當然就是政治選舉。但政治選舉只是形成民主政體的基本門檻,一人一票、票票等值,結果就很容易讓相對少數的意見、聲音被輕忽埋沒了,因此公民參與是民主社會很重要的救濟方式。

此外,像是參與政黨/社團、參加請願遊行、利用社會網絡分享/報導對公共事務的觀察及見解等等,也都是大家經常接觸得到的參與途徑。總的來說,能對生活中大小事、社區環境最細微角落都用心關注的人,就很適合採用參與的方式,達成他追求社會共好的價值觀。像曾經在我服務處實習的男大生,只知道從宿舍走到學校的路上有間7-11,其餘的像是宿舍位屬於哪個里、里長叫什麼名字這類周邊訊息,一概沒有印象。像這種缺少「公務雷達」的人,不能說完全不適合參與,而是需要更多更多的學習與用心。

每回我去拜訪選區裡不同的機構或去學校演講,經常會聽到受訪單位發出驚嘆:議員怎麼會對我們這邊知道得這麼多!因為這是必要的,否則對大小環境的認識東缺一塊、西少一塊,又怎麼可能做出有品質的決策。但知道與做到還是有很大的差距,同時也有感於自己對議會市政的運作,在第一任議員的四年期間已經有了清楚的認知,該建置的資源網絡也大致都有了聯繫,更意識到不能老是陷在紅白包文化裡打轉,於是我打定主意,接下來若還期望能有成長的空間,就必須跨出舒適圈做些不一樣的事情,找出一個與選區居民共同成長的模式,挑戰自我極限,讓自己有再衝刺的動力與熱情。

讓人民來做真正的頭家

長期以來,人民與政府之間難以建立信任關係,大家普遍認為公務體系裡到處是黑箱,不僅台灣如此,全世界恐怕除了像北韓那樣崇拜領導人的極權國家,幾乎無一例外吧。特別是在歷經太陽花學運的洗禮之後,我開始有了更多的思考。二○一五年五月、我新北市議員第二任任期剛上任不久,便下定決心要從自己做起,打破這種「欠缺參與、選擇衝撞」的惡性循環,大膽嘗試性地推出台灣首次使用議員「預算建議權」來主辦「參與式預算」(Participatory Budgeting)。

當時我的信念是,透明政治不能只靠出一張嘴;同時,只有理念認同沒有實質行動就不是真認同。實踐才是王道。既然我認同公民參與、想要打破政治黑箱,就應該主動站出來,敞開大門,歡迎民眾來參與共治。否則,台灣遲遲不肯跨出這一步,民官對立的心結永遠不可能轉圜改善,更無法實踐自己對政治的願景。

為了符合當時期待政策公開透明的社會氛圍,我選定已經在國際間成為政治顯學的「參與式預算」作為出發點,以小範圍總人口數約三千八百人、僅二十年的年輕社區新店達觀里做為試辦區域,動支新台幣六十萬的建議款,在完全沒有本土前例可循的情況下,邊做邊學地跨出了台灣的第一步;並於當年八月底完成票選,從七項提案中選出最符合大家需求的三案,每案獲得二十萬元補助。有了這次成功的試辦經驗,後續並分別在二○一七、一八、一九持續三年,興辦規格與範圍都更大的五百萬參與式預算。

這次達觀里的試水溫,我們從和里民事前溝通的社區家訪開始做起,歷經說明會、提案收件、提案審查、方案陳覽、現場說明會到投票,整整三個月緊湊過程,共有來自里民所提出的七項提案,包括:「生態展暨生態志工培力活動」、「社區成長回顧攝影巡迴展」、「達觀路臨路擋土牆排水孔疏通」、「第一加壓站水池機房馬達裝設緩啟停控制器」、「達觀里山坡地傾斜及地下水位監測」、「達觀忘年會」、「自來水供水系統維護費用」。

我與達觀里里長黃振宇(右二)共同在車子路加壓站提案現場會勘。
Photo Credit: 時報出版提供
我與達觀里里長黃振宇(右二)共同在車子路加壓站提案現場會勘

由於達觀里是屬於山坡地的集合住宅社區,過去曾發生山坡擋土牆、社區聯外道路崩塌的問題,所以這次提案大多與環境安全有關。最後票選結果「臨路擋土牆排水孔疏通」、「山坡地傾斜及地下水位監測」、「自來水供水系統維護」三案勝出。民心所向、社區需求豈不再清楚不過了,甚至其中「自來水供水系統維護」一項因為事關民生,未來也不需要再透過參與式與算,身為民代的我便有責任,年年提撥相關經費協助系統的維護。

「達觀經驗」創下許多「首例」:台灣第一次確實執行參與式預算,並且完整結案;人民第一次可以直接決定,政府該把人民繳納的稅收,花在他們所指定的建設或活動;人民第一次透過公民參與,公開倡議自己對公共事務的「政見」,並以此爭取落實政見所需的經費;這次的試辦共計有一、三二四人參與投票,投票率高達三四.九五%,這創下的可是參與式預算的世界紀錄呀。

這些成果讓許多人都感到振奮:第一次真正做頭家的社區里民、協助辦理及備詢的市府各級單位、擔任審議學者及顧問的海洋大學教授吳建忠、陪伴所有提案人走過兩個多月大小討論/提案修正的服務處團隊;當然,也包括一步一步從發想走到最後的專案主持人的我。

媒體也大量蜂擁而至,分別替這次的示範冠以「創舉」、「先驅」、「領跑」等美譽,成為新北市政上一項非常亮眼的成績,同時大大助攻市府在二○一六年獲得聯合國國際金融公司(IFC)所頒發的「城市轉型卓越獎」首獎。我相信也期待,因為堅持做對的事情、產生良善的循環,最終會引發連串的蝴蝶效應,鼓舞更多志同道合的夥伴,起身帶動台灣更全面的變革。

巴西愉港市長的窮變出奇

全世界的參與式預算是怎麼出現的?這又是哪個政治天才的傑作?答案是,巴西一個有著浪漫名字的城市「愉港」(Porto Alegre),將因此而被世人永遠記得。

南大河州(Rio Grande do Sul)是巴西南部三個州當中最大的一個,但地理位置偏遠,與巴西經濟龍頭聖保羅州(São Paulo)距離遙遠。南大河州的首府愉港市,擁有約一五○萬人口,是巴西比較富庶的城市,市民平均壽命和識字率相對來說都相當高,但有三分之一是居住在郊區的貧民窟,極缺衛生、醫療、學校等公共設施,甚至連日常的清潔用水都是奢求,貧富差距非常嚴重。

傳統上,愉港在巴西民主化運動的進程中,向來扮演重要的反動角色,就算在一九六四年因為軍隊政變,而導致長達二十一年的軍事獨裁時期,肅殺戒嚴氛圍下的愉港,也始終保有它「反骨」的城市性格。一九八○年才由反對獨裁政府的工運人士所組成的工人黨(Partido dos Trabalhadores),五年後首次推動總統直選失敗,但很快又原地躍起,在一九八八年跌破許多政治觀察家的眼鏡,一舉成功挑戰三十六個市長席位(巴西共有五千多個縣市),讓聖保羅(São Paulo)、桑托斯(Santos)、維多利亞(Vitória)等幾個工商大城成功政黨輪替,其中也包括了愉港這個素稱「民主聖地」的南方工業/文化重鎮。

長期以來愉港都存在一個隱憂,那就是市府握有的公共資源,大多從來就只用在照顧中上階層的社區,反而最需要受照顧的弱勢階層、窮人社區的需求,向來都是乏人問津。剛坐上市長寶座的奧利維歐.杜特拉(Olívio Dutra)很快便發覺,市府內只剩一堆爛攤子:財政瀕臨破產、官僚體系雜亂散漫,尤其解決貧窮人口生活的困窘更是當務之急。只是沉痾已久,杜特拉該怎麼做?

愉港新市府急如星火的首要任務是,必須快快突破財政上的窘境,在沒有新財源挹注的情況下,只能從改變經費配置著手,搞轉型正義。為了順利扭轉時弊,杜特拉大膽開出承諾,允許市民在公共政策上扮演更直接的角色,由大家共同來決定市府公共支出的優先順序,再也不是市長說了算,這樣才好將有限的資源順利導入最需要的地方,並減少不必要的阻力。

就這樣,一九八九年剛上任的杜特拉,在獲得社運、地方組織等團體的支持下,提出了猶如「政治神話」的翻轉政策,推行令全球驚豔的「參與式預算」。此後,更開啟了工人黨在愉港連續執政長達十六年的紀錄。

CH4-3愉港
Photo Credit: Eugenio Hansen, OFS @Wikimedia Commons CC BY-SA 4.0
愉港長期扮演「反對都市」角色,素有「巴西民主聖地」之稱。圖為5月15日的教育捍衛日活動。
參與式預算全球開花

誰說杜特拉不是二十世紀的梭倫呢!

一九九六年聯合國的「人居會議」(United Nations Habitat Conference),將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一。「愉港經驗」實踐了許多人的政治夢想,而愉港這個城市更變身為童話中的吹笛人,很快就吸引了一長串來自各國想要效法跟進的城鎮前往朝聖。從參與式預算首度出現在世人面前,到二○○一年,巴西有超過一百個城市實施了參與式預算;到二○一九年,參與式預算誕生三十年後的今天,歐亞美非各洲,已有超過三千個不同城市加入隊伍。

雖然根據美國智庫公司「世界資源研究所」(World Resources Institute)的資料顯示,愉港已經因為人民對參與式預算的支持度逐年降低,在二○一七年正式停止了相關預算的編列,但我相信,未來還會有更多地方政府、各級民意單位秉持這樣的精神,運用不同的政治智慧與資源,變化出更多元面貌的參與式預算,讓更多民眾享有共治的民主果實。

記得我和其他兩位議員是在二○一五年初,聽到當時的新聞局長林芥佑談起愉港經驗。那是我頭一次知道有這麼動人的民主故事,結果局長花不到十分鐘的時間,就說服了我接受他的提議,將新北市每位議員握有的一千兩百萬建議款,先撥出其中一小筆金額來試行。從起心動念的那一刻起,我便有信心可以成功推動台灣式的參與式預算,因為只要抱著「玩真的」決心,就沒有闖不過的關、跨不了的坎。(下一章將詳述整個操作步驟)

要說信心,一半也是機緣恰巧。我的前助理黃振宇,剛好在此時成為新北市最年輕的男性里長。那天他重回服務處申請議員建議款的預算,當下我福至心靈,直覺相信從黃振宇里長出發會是個很棒的起點,一來我們共事過,理念相近;二來他年輕又剛上任,正是力圖作為的時候。果不出我所料,我們很快達成共識,當場決定撥出六十萬建議款,以達觀里作為示範區,邀請所有里民共同參與這場台灣首發的盛會;這一仗必須打得又響又亮,而我們也確實做到了!

試辦加上第一、第二屆的「參與式預算.新店五○○萬」,到整理出書的當下,正好也是準備第三屆轉型的時刻。我們認為,三次的成功經驗,是一次次經驗累積與一步步修正協調的結果,第三屆或許可以是個很好的轉型時機。除此之外,這時我們也逐漸把部分心力移轉到「地方創生」(Placemaking;日語是ちほうそうせい)的項目上。因為我服務的選區包含兩大區塊:屬於都會衛星城市的新店,以及屬於內政部所認定的「偏遠地區」,包含大台北地區最重要水源保護區的石碇、直轄市山地原住民自治區的烏來、北台灣茶鄉的坪林;參與式預算適合都會城市,偏鄉地區需要的則是「地方創生」。

書籍介紹

本文摘錄自《公民自習簿:領跑議員陳儀君教你如何用「參與式預算」成為「專案民代」,拒當政治不滿族》,時報出版
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作者:陳儀君、陳翠蘭

《野火集》龍應台問,你為什麼不生氣?
《公民自習簿》陳儀君要問,你為什麼不參與?

你繳的稅,你有權決定該怎麼花!
公民權的最高價值在參與,現代公民拒絕「寄生政治」

台灣深陷「口水」、「粉塵」文化不可自拔,
與其每四年被自己的選票綁架一次,
不如學會怎麼把最寶貴的一票先投給自己!
台灣「參與式預算」領跑人陳儀君以五年的實政向你證明,
全民參政/問政時代已經來臨!

從反送中「69遊行」開始,台灣也同步進入一種「近距離」的焦灼;不但是地緣關係上的近距離,更是政治命運上的近距離。

面對全球政經變化的詭譎多變,島內政治舞台的歹戲拖棚,我們該如何才能把握得住,2,300萬人的共同命運?被撕裂的族群,選舉,已經成了一半人洋洋的勝利,另一半人忿忿的敗落。

每一次選後的民主還能倚靠什麼?批鬥?抗爭?還是示威遊行?贏的多數真正獲得了選前的政治承諾嗎?輸的少數就必須徹底放棄對政治的想望嗎?兩者的答案經常都是否定的。

關鍵就在「公民參與」。

唯有透過參與,才能找到利弊的平衡點,才能找到得失的平衡點,也才能讓人平心靜氣坐下來,透過倡議主張、自提政見、地方投票,不受國家投票結果的綁架,解決地方真正的需求,並有效弭平爭議與仇視。

然而,公民該如何參與?「參與式預算」是最佳的起點。

參與式預算誕生至今三十年,全球已有超過3000個城市實施過這套民主新政。台灣第一位使用議員「預算建議權」,主辦「參與式預算」的政治人物新北市議員陳儀君,在達觀里試辦60萬參與式預算,創下全球幾乎不可能達到的34.95%投票率後,又分別於2017、2018兩年擴大辦理「參與式預算.新店500萬」,並於今年,進入「無極限」的轉型第三屆參與式預算。

今年起,參與式預算已正式納入高中「公民與社會」的教材,但為了傳承經驗,並鼓勵更多「由民眾拉動」的參與式預算,作者特地將近五年的操作模式、心得及實際成效,以「練習簿」的漸進方式,分享給更多地方政府單位,以及關心公眾事務的一般民眾。以期台灣能夠再往民主的進程跨前一大步,早日實踐政治的公平正義!

從 「參與式預算」、「參與式建設」、到「參與式民主」,不是神話、沒有門檻,連新北信賢實小的學童都實際參與過。只須透過提案、政見、票選等程序,人人都可以成為「專案民意代表」!你繳的稅,就該由你來監督,就該由你決定該怎麼花!

你的選區還沒「參與式預算」嗎?

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Photo Credit: 時報出版

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航