過去靠高碳、高汙染堆出「台灣錢淹腳目」,我們如何轉型成「低碳國家」?

過去靠高碳、高汙染堆出「台灣錢淹腳目」,我們如何轉型成「低碳國家」?
Photo Credit: Reuters / 達志影像
我們想讓你知道的是

台灣過去塑造一套「高碳高汙染」,卻「低薪低水電價」的發展模式,導致在能源、空汙等重大議題上仍然守舊。當全球已朝向低碳社會前進時,我們該如何迎頭趕上?

文:周桂田(台大風險社會與政策研究中心總計畫主持人)

台灣的社會、能源和產業轉型已經長期遲滯,到達了臨界點。

台灣內部社會對產業、勞動、環境、社會公平的要求,外部的全球氣候公約與能源公約,加上第四次工業革命全盤帶動的社會經濟創新驅力,讓台灣的變革進展遲滯了近20年,壓迫這個臨界點往系統性的方向崩壞。不論外部全球的變動,光台灣近年來發生的各種事件,都顯示系統崩潰的徵兆。

過去台灣一直後進追趕,期望在全球生產分工體系下尋得有利位置,便以代工、低毛利、自我壓縮的技術學習,取得一席之地。這一努力雖然造就了廣泛的製造、效率、彈性成效,但也劃立了一定的困局,使台灣無法在經濟上轉型成功。尤其,此發展模式長期仰賴化石燃料,如煤炭、石油和天然氣,犧牲了環境、勞動與人民的健康,導致唯經濟發展的單線思維,讓整體社會系統愈趨脆弱。

這樣的舊典範,尤其在80、90年代如「台灣錢淹腳目」的階段性奇蹟,在2000年之後,無法跟上全球科技跳躍式的發展、應對氣候變遷的急迫壓力,形成今日經濟、社會轉型的難堪。尤其,要能面對2010年代快速崛起的第四次工業革命,必須以人為本並重視社會與環境責任,才能讓社會與科技共存、把握機會重塑台灣在世界上的位置。

這需要全面的治理體制與社會共識,因而迫使台灣面臨了根本的發展價值、永續經濟、社會公平的挑戰,而這樣的變革驅動主軸也使得台灣到2030年(以聯合國SDGs為期程)、2050年(以《巴黎協定》之深度減碳為期程)的轉型圖像與路徑更加迫切。

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Photo Credit:UN

的確,台灣需要從過去代工模式太為成功的魔咒脫離出來,轉型為重視研發、高附加價值的產業模式。過去的成功是今日轉型的絆腳石,過去與褐色經濟緊密契合的發展形態,高碳、高汙染、低薪、低電價、低水價、農地違章工廠、環境與健康成本外部化等,造成今日國人高度依循過去發展模式,在相關能源、空汙等重大議題的辯論上,深陷在舊式、欠缺進步性、欠缺社會轉型與創新的框架,吵吵嚷嚷。當全球各國政府、社會、產業、金融部門已朝向低碳、氣候、數位科技所造就的變革與社會前瞻邁進,我們仍距離甚遠。

台灣需要快速遠離這舊式框架的辯論,於前瞻動態上,大幅轉向創新的整體發展模式並重建典範。但如何達到第四次工業革命所架構的總體社會條件:社會創新(永續與公平)、科技創新(關鍵突破、安全、共識),以及由此延伸出的社會認同、團結與信任,得以在新一波的大型變動中,發展為強健的社會經濟系統呢?

台灣排碳量全球第八,電價卻是世界第二低

根本上,台灣內部(社會、產業、環境要求)與外部(國際減碳壓力、產業競爭)的條件,都不容許複製過去。

簡單舉例,台灣人均排碳近年來約10.8公噸,在全球1000萬人口以上的國家排名第8,這是外部極大的減碳壓力。嚴重的空汙議題、核廢料無解,纏繞著復甦核能的想像,加上全球第7低的工業電價與全球第二低的民生電價,疊加而成的內部矛盾,正是台灣氣候與能源轉型的結構真相。事實上,台灣在能源轉型過程中所面對的結構性挑戰,一方面為垂直的國際減碳制裁與綠色公約壓力,另一方面為國內之水平壓力,即社會要求耗能與汙染產業轉型與嚴格化空汙管制之呼聲。

在此雙重壓力下,台灣的能源轉型同時面對三個螺旋鍊的運動,即能源燃料的選擇(第一個螺旋)、產業轉型的運動(第二個螺旋),與空汙治理的運動(第三個螺旋)。

台灣能源轉型帶動的三個「螺旋運動」

能源燃料的選擇牽涉到永續、乾淨能源、碳排與減碳、空汙與健康;產業轉型牽涉到耗能、高碳產業的淘汰與變革,更連動到台灣產業、科技創新量能與國際競爭力,而缺乏社會、環境永續的產業無法立足於未來;空汙治理運動則鑲嵌在前面兩者,而社會、環境與健康的挑戰與壓力,則是促動台灣轉型躍升的重要因子。這三個螺旋鍊在國際垂直、社會水平的壓力下緊迫的相互纏繞、互相驅動,譜寫而成台灣未能揚棄目前脆弱、破碎系統風險的歷史路徑。

我們都知道,在這樣的臨界點上,台灣無論在全球或亞洲,都亟需提出前瞻、長程、系統、動態的研究與政策建議。這個歷史節點,必須以跨領域的角度擬定台灣未來的發展路徑,並定調台灣氣候與能源轉型的契機,在於社會轉型。

要能精準評估台灣的氣候能源轉型路徑(transition roadmap)不能不參考2011年「德國全球變遷諮詢委員會」出版的《變遷中的世界:一份永續社會契約》(World in Transition-A Social Contract for Sustainability)。這份報告專注於探討德國當時至2030年之氣候、能源、土地、都市、經濟等狀態,結合資料、政策與社會參與,清楚描繪出德國社會應如何發展的藍圖。身為全球第五大經濟體、原為核能大國的德國,在2019年的綠能佔比已大幅超越化石燃料與核能,且在社會高度支持下,加緊脫煤的腳步。

德國
Photo Credit: 台大風險中心《鉅變台灣:啟動長期能源轉型》報告

反觀台灣,已然落後國際卻仍未規劃清楚的轉型路徑。

短視、菁英政治,台灣社會與全球低碳社會嚴重脫節

過去長期轉型過程基於能源選擇、經濟模式、高碳社會所引發的社會衝突,嚴重欠缺系統性的長遠政策規劃,也缺少以資料做為決策基線(baseline)的思維,也由於短視、菁英專家政治的知識支配,這樣的結構導致整個社會對台灣的未來走向欠缺深度的對話與溝通。因此,遲滯的轉型、隱匿的風險、赤字模型的社會參與,加上利益集團鎖定(locked-in)整個社會於高碳路徑,導致褐色經濟模式(低電價、低水價、低薪、環境成本外部化等)支配台灣的走向,造成台灣嚴重脫節(de-link)於全球低碳社會的發展趨勢。

要如何回顧未來、跟上國際的發展腳步,台灣應以國際視野重新檢視各環節,包括治理、產業和社會的轉型怠惰,接著統整國內與國際發展趨勢與資料,著重在倡議全球的低碳發展趨勢,並結合COP 21《巴黎協定》之後的全球政策架構,審視國際、個別國家、城市等層級的氣候與能源治理經驗、能源、排碳數據、地方參與改革取向等,進行深度分析,更應探討數位化與物聯網所提供耗能產業進行低碳轉型的策略。

台灣加入國際低碳軌道的可能

若進一步剖析台灣的能源發展情勢、結構困境與電業改革路徑,會發現首需變革的即是能源治理邏輯。政府不應再無視褐色經濟、能源與環境外部成本的歷史與未來代價,應該積極盤點高碳鎖定效應對台灣社會與經濟,僅是短期有利但中長期卻利空的結構。台灣不能自絕於國際綠化資本流的趨勢,應降低投資耗能產業、監督耗能產業的碳揭露與減碳進度,並將投資轉向綠色產業、綠色能源產業的發展。更進一步,政府應釋出誘因,使金融業和產業界能配合國際上對碳揭露、減碳、綠電的要求,更需要制定有關碳定價(carbon pricing)機制:碳交易與碳稅(能源稅)的建構。

要成功帶領台灣加入國際的低碳軌道,國家、城市、產業、公民社會等四個行動者缺一不可:1、如何讓公民參與能源治理;2、如何內部化能源的外部成本;3、如何建構永續的電力市場;4、如何讓地方具備能源治理能力;5、如何讓過去引領台灣經濟的耗能工業積極節能;6、該如何落實綠色資本體系等,這六項必要的轉型工程,皆應有明確的政策時程與目標。

唯一的轉型契機,是各個行動者必須突破政策與實踐的瓶頸,及早啟動社會學習曲線,以形塑出轉型共識與引領圖像(Leitbild)而促發全盤社會的轉型(societal transition)。整個社會要開始意識到高碳耗能產業、環境成本外部化、低電力價格等連結到褐色經濟模式的赤字發展,不利於國際低碳與產業研發競爭,進而自我要求參與能源政策、生產地區能源、使用永續能源,金融機構遵守赤道原則,投資者擔負起社會環境責任,工業與家戶採取數位化節能策略。

在理念和實務上互為助力,觸發與驅動全盤社會轉型的各個轉型契機。在東亞遲滯與怠惰轉型的高碳社會結構中,建構一個永續的新社會契約可能。

  • 更多內容可見台大風險中心今年發表的《鉅變台灣:啟動長期能源轉型》報告(全文導覽關鍵訊息

責任編輯:黃筱歡
核稿編輯:翁世航