《複雜應變力》:旱災、玉米、金錢和援助——一個錯綜複雜的系統

《複雜應變力》:旱災、玉米、金錢和援助——一個錯綜複雜的系統
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我們想讓你知道的是

這個例子只是「糧食援助」系統中的一小部分,但從中我們已經可以清楚地看出複雜系統中的一些關鍵點。下面我將進一步地分析這個問題中關於複雜性的幾個關鍵點,當然還涉及一些道德因素,我們在下文中就不討論了。

文:史蒂芬妮・伯格特(Stephanie Borgert)

旱災、玉米、金錢和援助——一個錯綜複雜的系統

由於持續乾旱,聯合國世界糧食計畫署(WFP)於二○○二年五月將尚比亞(Republic of Zambia)和周邊五個鄰國列為災區。糧食援助計畫啟動,他們希望在最短時間裡將上萬噸糧食運送到尚比亞。糧食全部源自於非洲之外的國家,其中大部分來自美國。同時媒體開始報導這次嚴重的饑荒,並呼籲全世界能夠慷慨解囊。否則,根據預計,在二○○二年將有數十萬人在這場自然災害中喪生。

但情況到底是怎樣的呢?二○○二年初,尚比亞只申請了截至下一個收穫季的最小援助,因為在九個省中,只有一個省發生持續性旱災。尚比亞政府宣稱,他們仍有糧食儲備,本國農民也有玉米的庫存,糧食短缺是暫時且地區性的,根本算不上嚴重的饑荒。但這些話是沒有被聽到,還是被故意忽略,我們不得而知。無論如何,世界糧食計畫署還是將一噸又一噸的玉米從美國運往尚比亞,但關鍵在於運送的是基因改造玉米。

二○○二年九月, 尚比亞總統利維・姆瓦納瓦薩(Levy Patrick Mwanawasa)在約翰尼斯堡(Johannesburg)舉行的南非永續發展世界高峰會(World Summit on Sustainable Development)上發言並宣布,希望美國把玉米全都運回,因為擔心消費和種植的後果,尚比亞已經決定立刻停止接受任何基因改造玉米。於是, 兩萬七千噸玉米被運往了馬拉威(Republic of Malawi),並在那裡分發。希望美國不要再提供基因改造玉米的要求引起了許多不滿,相關負責人則稱,基因改造只是對基因在技術上做了一些調整,而且美國人民也在食用。

二○○二年,由世界糧食計畫署運至南部非洲的八成糧食都是由美國提供的。就全世界範圍而言,美國是戰亂和饑荒地區最大的糧食援助國。二戰後,依據馬歇爾計畫(The Marshall Plan),美國首先對歐洲展開了糧食援助。一九五○年代,在歐洲農業步入正軌後,美國遭遇了嚴重的糧食過剩問題,美國農民要求政府支援糧食銷售。於是在一九五四年,美國通過了農業貿易開發與援助法案,即《480公法》。法案中規定了如何在世界範圍內人道主義援助、應達到何種效果,並協調了援助量和美國過剩農產品。此外,還設法在糧食援助計畫的框架內只出口並使用美國產品。

美國國際開發署(USAID)落實和協調所有的具體措施,只能出口美國的農產品,使用美國生產的包裝袋,讓美國公司印刷,最後由美國物流公司承擔運輸。480公法中絲毫沒有涉及捐款,因為它對推動本國經濟發展無益。美國國際開發署稱,自己面臨的最大挑戰之一就是無法預估全球對援助糧的需求量。而在美國國內,大概有一百萬人依賴於援助計畫的「市場」。

一九九七年以來,歐盟主要以捐款的方式援助受災地區,雖然沒有明令禁止提供種子或食物,但一直以來實物捐贈都很難付諸實際,與其救急性地援助,不如讓受災地區自己來更好地解決自身問題。

無論是尚比亞還是其他地區,這些直接接受糧食援助的受災地區還會因此受到中長期的影響。糧食通常會運送到人口密集的地區或城市,這意味著農村無法得到糧食援助,長期下來就導致了都市化,人們紛紛離開農村,在能獲得糧食的地方定居,這也改變了該地區的基礎結構。此外,糧食援助還直接影響到了這些國家的糧食價格,國內農民販賣糧食更困難了。普遍而言,在被援助的國家中,糧食援助所帶來的不僅僅是食物,更改變了當地人民的消費行為。

二○○二年,基因改造玉米引發了一場激烈的爭論。尚比亞指責美國只考慮自身的技術利益,置被援助國於不顧。尚比亞總統認為,用基因改造玉米作種子,隨著時間的推移可能會導致難以控制的改變。此外,玉米是非洲人的主食,食用這種玉米的影響和後果是完全難以預估的。對他而言,不確定性的程度太高了。

對此,美方回應道:「只要將基改玉米碾碎煮熟,一切都沒有問題。」美國質疑尚比亞突如其來的反對,因為幾十年來它們一直樂於接受美國的糧食援助。美方猜測,歐盟才是隱藏在尚比亞背後的勢力。美國國際開發署認為這純粹是歐盟的政治陰謀,以謀求自身的經濟利益。

歐洲方面則譴責美國,打著人道主義援助的幌子追求利益最大化。但這場爭論中的三方至少達成一個共識,即這是多層面的衝突,包括糧食援助、基改玉米、經濟和政治。尚比亞副總統伊諾克.卡文德勒(Enoch Kavindele)曾在一次採訪中一語道破:二○○二年的尚比亞危機揭露了歐洲和美國在南部非洲的暗中角逐。他說:「大象打架,草地遭殃。」

這個例子只是「糧食援助」系統中的一小部分,但從中我們已經可以清楚地看出複雜系統中的一些關鍵點。這裡所反映出來的變化性,在許多其他組織中同樣存在,區別就在於主題、角色、問題和參與方不同。下面我將進一步地分析這個問題中關於複雜性的幾個關鍵點,當然還涉及一些道德因素,我們在下文中就不討論了。

眾多因素:尚比亞作為一個國家自成系統,當時有九個省份、上千萬人口,有著自己的法律、內外影響力,還發生了旱災等重大事件。現在我們在「糧食援助」系統中再加入其他參與國、它們的產品、人和內外相互作用等因素,其複雜程度早已超乎想像。眾多因素及因素間的相互作用讓「糧食援助」系統高度複雜。雖然我們在這個例子中沒有界定系統的具體邊界,但可以想像,在外部還有許多其他的影響因素。比如說,交易所裡浮動的數字就會影響到農業原材料的價格,而它又會繼續對糧食援助項目及參與國產生影響。此外,各個參與方基本上是獨立行事,它們的行為以自己當地影響因素為基礎。


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