美國「印太戰略」新格局,台灣迎來百年一遇的機會

美國「印太戰略」新格局,台灣迎來百年一遇的機會
我們想讓你知道的是

在美國公開的區域戰略文件中,提到其主要政策與台灣對外戰略的一致、並將台灣與美國具體的政策作為或是區域機制展開連結,把台灣與日、韓及其他美國的區域盟邦或夥伴平等對待,這絕對是1979年以來首次看到的現象。

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文:賴怡忠(讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人)

從兩年前川普(Donald Trump)在越南提出「印太戰略」一詞後,美國的印太戰略歷經兩年時間。各國對美國印太戰略的態度也從一開始的懷疑,抱怨沒內容,但之後又變成要提出自己的印太戰略主張作為回應。美國印太戰略已經開始在亞太地區打造一個新的戰略格局。

此外在這兩年期間,包括美國國防部、國務院等部門先後提出印太戰略報告,以及美國高層官員對此專題的演說,也讓美國印太戰略的內容日趨具體。外界也不再懷疑美國的印太承諾,反而擔心美國力道會不會太強,或是專注於某個領域。

因此問題不再是抱怨內容空泛,反而是擔心美國的執行意志太過堅強。新加坡李顯龍以總理之尊,在今(2019)年香格里拉會議的主題演講對美國諄諄告誡,希望華府不要逼新加坡與東協在美、中兩國選邊,很明顯就是針對美國印太戰略在發言。

美國印太戰略逐漸成形

自從2017年十二月發布《國家安全戰略報告》後,美國之後是透過系列的演講與會議,將其印太戰略的各面向對外界逐步展開。這包括2018年四月與亞太國家資深官員的會議、2018年六月國防部長馬提斯(James Mattis)在香格里拉對話的演講、2018年七月底國務卿發表的「印太經濟願景」(Indo-Pacific Economic Vision)、2018年十一月副總統彭斯(Mike Pence)在亞太經合會提出的「印太透明(治理)構想」(Indo-Pacific Transparency Initiative)等。

之後更出現兩份綱領性戰略文件,包括今年六月配合國防部代理部長夏納翰(Pat Shanahan)的香格里拉演說而同步發表的美國國防部《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategic Report),以及在同年十一月配合國務卿參加東亞峰會而發布的國務院《自由與開放的印太-管理共同願景》(A Free and Open Indo-Pacific: Managing a Shared Vision)報告。這兩份戰略文件把美國的印太戰略構想進一步釐清,也對美國相應的印太作為進行了概括與整理。是外界想要理解美國印太戰略的關鍵文件。日前亞太助卿史迪威(David Stilwell)針對《亞洲再保證倡議法案》(ARIA)的進度報告,也讓外界知道美國印太戰略的政策執行情形。

經濟層面的力道不小

細看一下這幾年美國發表的印太戰略內容,可以發現外界所稱這個印太戰略過度重視軍事面向的指控並不成立。去(2018)年七月三十日國務院發布的印太經濟願景,雖然一開始因其1.13億美金的經濟挹注而受到中國外長王毅的訕笑。但之後八月通過的《投資促進發展最適化法案》(BUILD Act),並在十月成立「國際金融開發公司」(IFDC),成立了具備槓桿600億美金進行國際開發的金融集團,也與日、澳簽署《三方(國際)發展金融合作協議》以對巴紐展開合作。

美國在這兩年對蒙古(3.5億)、斯里蘭卡(4.8億)的資助、也利用「美國進出口銀行」備好了400億作為促進國際貿易與合作的金融支撐,也建立「基建交易與協力網絡」(ITAN),並於其下再成立「交易顧問基金」(Transaction Advisory Fund)等。現在更成立「藍點網絡」(Blue Dot Network),成員包括美、日、澳、新、加、歐盟等國家與組織,對區域基建相關事務展開國際合作。

有人批評美國川普政府退出TPP,使得美國對於印太區域的經濟事務的影響力大幅下降,甚至被中國超越。這些人共同主張一點,特別是提到東南亞國家的最大貿易往來是中國,而不是美國。

但根據澳洲學者Malcolm Cook運用「中國統計數據庫」(CEIC)提供資料的研究,中國對東協國家的經貿影響力的確很大且有快速增進,但還是有國家間的差距。汶萊與日本的貿易額是汶萊與中國的兩倍,寮國與泰國的雙邊貿易也比寮國與中國的經貿額要大。從2013-2018,東協每一個國家對美國出口貿易都在增加,美國還是柬埔寨、菲律賓與越南的最大出口市場,新加坡在這段期間對美國出口成長也大過對中國的出口成長。

這些數字證明了一點,即中國對東協的經貿有重大影響力,但其影響力已經超越美國之說,是不成立的。美國至今依然是東協最大的外資來源,與東協的貿易也有成長。而這些都是在有《中國-東協自由貿易協定》,但沒有《美國-東協自由貿易協定》的情形下。

因此問題並不在於美國是否要與印太國家簽署多邊自貿協定才能有影響力,而是美國是在既有的基礎上,又再加上了國際發展金融公司(IDFC)、重整進出口銀行(Ex-Im Bank)等措施。美國在東南亞在沒有自貿協定下就已經是最重要的外資來源,這顯示美國對印太的經濟影響力不僅沒有下降,現在對於基建、能源、與數位經濟等美國已具優勢領域的資源挹注,其對印太戰略的經濟能量應該會更高。

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Photo Credit: Reuters/達志影像
四方安全對話提升到部長級層次

另一個美國印太戰略在穩步進行的證據,是其「四方安全對話」(QUAD)的層級出現提升。從2017年十一月到2019年六月的數次會議上,「四方安全對話」(QUAD)都只是司長級的資深官員參加,但在今年九月聯合國會議邊上,舉行了首次美日澳印外交部長級的「四方安全對話」。

因為先前「四方安全對話」引發不少東協國家的緊張,新加坡強調「東協中心性」就是擔心以「四方安全對話」為首的安全俱樂部擴張效應,會把東協成員國家一個個拉走,使東協巨幅弱化。為此美日澳印開始對「四方安全對話」大幅降溫,當時的國防部長馬提斯在2018香格里拉會議就刻意在演講中不提QUAD,當被一位澳洲學者在場問到這個狀況時,馬提斯防長說四方安全對話是美國「另一個」機制,美國的印太戰略一定會尊重東協中心性。

加上到2019年六月,「四方安全對話」似乎都停留在司長級會議,外界也開始認為因為東協的擔憂,中國的反對,以及印度於2018年四月與中國在武漢舉行非正式峰會後對印太戰略提出與美國不太一樣的主張,「四方安全對話」(QUAD)大概已經走入歷史。因此當四方對話在今年九月出現部長級會議時,戰略社區對此是頗感意外的。

除了「四方安全對話」層級被提升外,從去年底開始,美國也開始與「四方安全對話」部分成員國發展新的多邊印太合作機制,這包括了美日澳基建合作構想,以及藍點基建計畫除了美日澳三國參與外,還包括紐西蘭、新加坡、加拿大與歐盟。

台灣被確認是美國印太戰略核心夥伴,棄台論可以休矣

這個印太局勢的新發展也給台灣很大的影響。國內部分親藍人士質疑川普總統個人,認為台灣隨時會被這位個性捉摸不定的川普總統拋棄,因此要台灣與美中等距。對這個名為等距,實為親中遠美的主張,只要看看美國防部與國務院前後發佈的戰略報告,就知道這是個與現實明顯脫節的腦殘建議。

美國防部在今年六月提出的「印太戰略報告」把台灣視為是在日、韓、澳、菲、泰這些是美國條約同盟國之外,與新、紐、蒙古並列的夥伴。把台灣與印度並肩,也較越、印尼、馬來西亞排名更前。而今年十一月國務院的「印太共同願景」報告中,除了明確提到其印太戰略與台灣的新南向政策緊密同步外,也提到其與台灣共同舉行的「太平洋島國對話」(Pacific Island Dialogues),以及台灣連同澳、紐、日本一起,是美國印太戰略有關與發展中國家展開「善治」(Good Governance)合作的夥伴。

過去國務院提到台灣時,最好的往往只是強調美國對台海維和的承諾,協助台灣自衛等,類似將台灣視為是美國在西太平洋的防衛負擔。但現在會在美國公開的區域戰略文件中,提到其主要政策與台灣對外戰略的一致、並將台灣與美國具體的政策作為或是區域機制展開連結,把台灣與日、韓及其他美國的區域盟邦或夥伴平等對待,這絕對是1979年以來首次看到的現象。

這些文件也顯示,台灣的不僅政策方向被確認與美國印太戰略一致,還被認定是美國印太戰略的重要夥伴,不少美國的印太作為還是透過與台灣的合作而成。以美台「全球夥伴與訓練架構」(GCTF)為例,就衍生出不少其他領域的合作架構,成為了美國印太政策的一部分,例如印太媒體識讀工作坊這個美臺合作的新機制。

在美國積極整合台灣進入其印太戰略時,卻有人呼籲台灣要遠美以達到美中等距,甚至傳說還有官員私下建議少提印太戰略以避免得罪中國。前者見不得台美關係變好,後者懼怕中國到連對美國都沒信任感的程度。最好笑的是,明明是當年馬政府的親中作為以及兩岸關係高於外交關係的政策,使美國內部的棄台論聲浪日高,幾乎快到改變美國對台作為的程度,現在當美國積極整合台灣進入其印太戰略的部署時,當時那些導致華府棄台聲浪高漲的前官員與學者們,此時卻可以高喊台灣可能被川普放棄所以要與美國保持距離。其自我矛盾是知識上可悲,其媚中心態更是在道德上可鄙。

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Photo Credit: Reuters/達志影像
東協、法國也提出自己的印太構想

另一個驗明美國印太戰略是否「發功」的論證,是這個戰略語言開始被其他國家跟進與對應的程度。

眾所周知,日本與澳洲是先於美國提出其印太構想,而外傳日本國家安保局更在川普政府上任初就積極與其溝通印太戰略的想法,因此美國印太戰略有其「日本啟發說」的傳聞。當然美國開始發展後,因為太平洋司令部轄區的設計,及與其相應的外交及經濟作為的機制配置等,導致美國印太的涵蓋範圍與日本不同,與澳洲的重點也不一樣。但現在當東協、法國、印度等也都提出印太戰略時,這個發展就值得關注了。

在今年六月的東協區域論壇曼谷會議上,東協通過了《東協的印太前景》(ASEAN Outlook on he Indo-Pacific)。雖然這個戰略文件保持了固有的東協風格:共識、不創造爭議、強調東協的重要性與中心性,這使其對外宣示東協存在的意義,比起要執行某些政策的意義要強上許多,而強調開放與包容(open and inclusiveness),而不用開放與自由(open and free)的印太,顯示其與美、日在印太政策態度的差異,可是明知中國對印太戰略的敏感性但依舊使用,則可看出東協對中國的立場。

由於這是印尼從2018年一月就開始推動,並在佐客威總統成功連任後加速進行的構想,顯示印太戰略的出場促使印尼重新重視東協的角色,以及自身在其內的任務外,也顯示印尼對於印太戰略的重視。即便印尼是基於擔心印太戰略對東協形成挑戰這個出發點而發動的。

由於過去中國是利用東協內部的分歧使東協無法對中國採取一致立場,現在隨著東協印太戰略前景的出場,是否東協整體對中國的作為開始會出現新的態度,是值得觀察的。

除了東協以外,法國也提出自己的印太戰略主張。法國認為其在印度洋與太平洋都有領土、國民(170萬)以及駐軍(7000-8000兵力),因此法國是印太國家,有其印太利益在。當美國提出其印太戰略時,法國在2018-2019有先後提出其印太的國防與安全戰略。也明確提到在法國有意與印度在印度洋合作,與澳洲在太平洋合作,而法國在西太平洋的夥伴就是日本。可說除了美國提出有意與日、澳、印發展「四方安全對話」外,法國也把這三國視為自己印太戰略的合作夥伴。

雖然法國現在的重心還是歐洲,包括處理與俄羅斯的問題、英國脫歐的秩序重整、與德國對歐盟發展腳步看法存有差距等,不太可能在短期內花費太多心力處理印太事務。但關鍵是法國一向會思考如何將其印太戰略成為歐盟的印太戰略,對印太的軍事存在也傾向以北約/歐盟的參與為目標,因此是否因為法國而使歐盟或是北約發展出其印太的作為,並增加在這個區域的存在感,這些都是可以觀察的部分。

印度在武漢會議後被大家視為對印太戰略縮手(cold feet),但九月參與了「四方安全對話」的部長級會議,使大家懷疑是否印度態度出現微調,而隨著十月第二次印中非正式峰會在清奈(Chennai)結束後,印度總理莫迪(Narendra Modi)在十一月的東亞峰會提出「印太海洋構想」(Indo-Pacific Oceans Initiative)。雖然這個構想主要是以海事的穩定安全為主,與美、日的印太戰略還是有差距,但參與四方安全對話與提出自己的印太構想,而不是批評別國的印太構想,感覺莫迪在連任後的態度有變化。也沒因為與中國的非正式峰會而更傾向中國。

印度的確與美國在印太戰略上有些許立場差距,而其想法似乎與東協提出自己的印太戰略的意圖類似,新德里是要展現自主性以與美、中區別。但似乎隨著蘇傑生擔任外交部長後,印度過去兩年對美國呼籲消極以對,專注穩定與中國關係的態度,可能出現了些許變化。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像
台灣百年一遇的戰略機會來了

對台灣來說,現在的狀況不應該再對美國印太戰略的力道與決心有任何懷疑。對川普個人的疑慮更不應將其與美國政府政策劃上等號。這個政策,包括對中強硬的態度,也不會因美國政黨是否出現輪替而有所改變。

現在亞太區域國家對美國印太戰略的態度,也不同於一開始的懷疑,更多是在要如何因應這個戰略所帶來的機會與挑戰。而從東協、印度、甚至是法國紛紛提出其印太戰略主張的發展來看,中國在這個趨勢下毋寧是更被排擠的,想要透過對日、對印度的綏靖政策以離間美日同盟與美印關係的意圖,也看不到成功跡象。東協國家表面上不樂見美中貿易戰,但包括越南在內的幾個國家反而是受益者,近期中國對香港的高壓作為,也意外的使新加坡成為新的外資關注地點。美國印太戰略的作為對這個區域已經產生了深遠的影響。

在這個時候卻看到台灣前總統馬英九跑去倫敦,不指責中國對台壓迫,反而控訴這都是蔡英文政府不公開承認九二共識所致。先不論馬英九自己在2015年與習近平會面時主動說出九二共識是以一中原則為前提,自己公開承認中方對九二共識的立場,馬前總統跑去說美國對台海局勢起不了作用(inconsequential),如果與現在中國被美中貿易戰與印太戰略搞得處處捉襟見肘,內外交征,使其對台灣見笑轉生氣的實況相比較,就知道「馬前總統們」的判斷是多麼的脫離現實。

現在的亞太戰略格局在安全、社會與經濟都出現大轉變的當口,對台灣來說的確是百年一遇的機會。我們要逆勢而為擁抱一個迅速下沉的中國,使台灣成為香港第二;還是運用美國印太戰略推動的時機,營造出一個有利於台灣生存,有利於民主體制佔優勢的區域戰略平衡,為將來推動台灣的正常化與永續社經發展奠下良好基礎。這個選擇應該是很明顯的。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航