【國際大風吹】 沒首都、兩首都、三首都、換首都…世界首都奇妙物語

【國際大風吹】 沒首都、兩首都、三首都、換首都…世界首都奇妙物語

我們想讓你知道的是

直覺上我們會認為哪個城市人口最多、經濟最繁榮、文化最興盛,就應該是一國之都,但其實世界上有很多國家的首都,並不是那些我們耳熟能詳的大城市,甚至有國家想把首都搬離最熱鬧的大都會。

文:劉冠伶

《國際大風吹》用生動影音帶你穿越國界,每週探討一個最有意思的國際話題。建議全螢幕觀看!

講到首都,直覺上我們會認為哪個城市人口最多、經濟最繁榮、文化最興盛,就應該是一國之都,但其實世界上有很多國家的首都,並不是那些我們耳熟能詳的大城市,甚至有國家想把首都搬離最熱鬧的大都會。

例如今年8月26號,印尼正式宣布,由於首都雅加達(Jakarta)過度擁擠而且地層下陷嚴重,未來面臨海水倒灌危機,因此計畫遷都到婆羅洲的東加里曼丹省境內,這項遷都計畫預計投入330億美金,在2024年完成。未來新首都的優點,包括位置靠近印尼地理中心、基礎建設完整、附近已經有大城市、天災風險比較小等等。同時,也有利於平衡最發達的爪哇島以外的區域發展。不過,也有環保團體擔心,遷都到婆羅洲,可能會破壞當地世界著名的熱帶雨林。從雅加達的例子看得出來,首都該定在哪裡,是一門大學問。這集就帶大家來看看,世界各國讓人意想不到的首都故事吧。

第一大城就該是首都?有時剛好相反

經濟發展是在選擇首都時的重要考量,像倫敦、巴黎、莫斯科這樣人口眾多、商業發達的第一大城,自然成為一國的首善之都。不過定都大城市可能會產生資源過度集中的問題,讓城鄉落差更加嚴重。像瑞士的首都既不是第一大城蘇黎世(Zurich),也不是充滿世界組織總部的日內瓦(Geneva),而是排名只有第五大的城市、伯恩(Bern)。

AP_18135417939199
Photo Credit: AP / 達志影像
瑞士首都伯恩市容。

有趣的是,19世紀中以前,瑞士根本沒有固定首都。當時聯邦政府為了讓各州享有均等的權力,每兩年就得跟議會討論要以哪座城市為首都,不過因為這樣不停改變行政中心的模式太麻煩,最後在1848年就決定要選一座城市作為首府,而且刻意不叫首都,只稱之為「聯邦城市」,避免各大城之間地位不平等。當年角逐聯邦城市的,有蘇黎世,還有位在中部的盧森(Luzern)和伯恩等三個地點。其中,蘇黎世雖然是經濟重鎮,但反對者認為定都在這裡很可能讓區域發展更加失衡,而盧森雖然位於國家的中部,但因為部分分離主義者反對,最後位於法語和德語區之間的伯恩就在議會表決中雀屏中選。

除了瑞士之外,巴西也是一個首都不選大城的例子,既不是里約熱內盧也不是聖保羅,而是位於巴西高原上的巴西利亞(Brasília)。巴西建國時,曾經把里約熱內盧(Rio de Janeiro)定為首都,但隨著經濟快速發展,里約周邊的沿岸城市和內陸地區的差距逐漸拉大,發展失衡的問題也越來越嚴重,於是在1961年決定將首府遷到靠近全國中央的巴西利亞,希望政治中心的轉移,能夠帶動中部和西部的發展。結果,遷都60年下來確實看到成效。巴西利亞的人口成長超過8倍,經濟產值也大幅超越舊首都里約,原本純粹的政治中心,漸漸轉為巴西的經濟重鎮,更成功帶動了周遭衛星城市的發展。

怕北韓打過來,南韓首都差點不是首爾

前面提到巴西遷都的例子,其實考量的不只是經濟,國防安全也是一大重點。因為首都是國家政治與經濟中心,容易成為攻擊目標,大部分的國家都會讓首都跟邊界保持一點距離,增加敵人攻擊的難度,像是1875年,在英國殖民統治之下,維多利亞女王將渥太華定為加拿大首都,除了渥太華是地理中心之外,也因為它和美加邊境距離比較遠,跟多倫多、蒙特婁等大城比起來更安全一點。

同樣出於安全考量,南韓政府就曾經因為首爾距離北韓邊界只有40公里,1960年代就提過遷都的想法,後來到了2000年代初期開始進行相關立法,2002年南韓政府宣布將把首都從首爾遷往燕岐-公州地區,並把新首都命名為世宗,但遷都計畫最後因為有部分法案遭判違憲而被廢止。現在南韓的總統府、國會、大法院等重要國家機關還是在首爾,只有36個行政單位遷往世宗。儘管沒有真的成為新首都,世宗在實務上還是可以被視為行政首府,分散首爾的戰略風險。麻煩的是,這樣一來中央政府和各部會之間的距離達到120公里、單趟車程超過一小時,讓公務員疲於奔命,降低工作效率,因此惹來一些批評。

青瓦臺AP_18025429727367
Photo Credit: AP / 達志影像
位於南韓首爾的總統府「青瓦台」。

一國雙都不稀奇,南非有三個首都

雖然南韓沒有將世宗和首爾並列為首都,但政府實際上以雙都模式運作,這也不是全球特例。荷蘭的首都,大家都知道是阿姆斯特丹(Amsterdam),這也是憲法規定的,可是政府行政部門、王室、外國使館卻都設在海牙(Den Haag),也讓這兩座城市變成實質上的雙都。另外,荷蘭商業中心則是擁有大型港口的鹿特丹(Rotterdam)。2018年,曾有企業家想透過民間請願,把首都改為最會賺錢的鹿特丹,也獲得鹿特丹第一大黨黨主席的支持,但海牙最大黨領導人反對,認為論歷史文化和基礎建設,海牙才是最有資格的新首都。不過說歸說、吵歸吵,畢竟遷都牽扯到修憲,成真的可能性並不大。

雙首都模式還不是最多的,南非更因為殖民歷史有三個首都。英國曾經在現在的南非分佔四塊殖民地,這四塊殖民地在1908年起草《南非聯邦法案》爭取自治權,但在決定首都的時候爭執不下,最後為了照顧到每個殖民地的權益,就把聯邦的行政、立法和司法機關平均分配,行政首都設在普利托里亞(Pretoria),立法首都設在開普敦(Cape Town),司法首都設在布隆泉(Bloemfontein),而東南方的第四塊殖民地納塔爾(Province of Natal)雖然沒有首府,但境內港口德爾班被定為主要對外通商的港口,獲得政治之外的經濟特權。有沒有發現?約翰尼斯堡雖然是南非最大城和經濟、文化中心,卻不是法定首都。

南非首都
製圖:關鍵評論網 / 鄭宇軒,南非地圖改編自:Htonl CC BY-SA 3.0

定都背後的原因五花八門,不知道上面的例子有沒有顛覆你們的想像呢?最後不免俗還是要提到全球爭議最大的首都、耶路撒冷。儘管實質上由以色列控制,但巴勒斯坦也聲稱擁有這座城市的主權,而且雙方都把耶路撒冷視為首都。這也是以巴衝突的核心問題之一。目前全世界大部分國家都主張耶路撒冷的地位未定,不是以巴任何一方的,因此幾乎都把大使館設在商業大城特拉維夫,唯獨川普在2017年底打破歷任美國總統的慣例,公開承認以色列首都就是耶路撒冷,還把駐以大使館搬過去,當時引發不小的爭議。也難怪,外界對於川普號稱要在任內搞定以巴問題,多半保持懷疑的態度。

看更多《國際大風吹》

監製:李漢威
企劃:丁肇九、彭振宣、李漢威、羅元祺、劉冠伶
主持:李漢威
拍攝後製:鄭宇軒
核稿編輯:李漢威