《台灣與民主的距離》:要從根本上確保台灣安全,第一要務是維護「自由式民主體制」

《台灣與民主的距離》:要從根本上確保台灣安全,第一要務是維護「自由式民主體制」
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我們想讓你知道的是

一旦面對強勢的政府、虛弱的獨立機制,和冷漠的社會,則在國家/自由的拔河競賽中,很容易就傾向國家的一邊,而以自由為犧牲。在這裡便出現了走向選舉決定政權、政權決定一切的「非自由民主」的可能。

文:吳玉山(中央研究院院士)

自由主義的危機——獨立機制的崩壞

一、自由式民主體制

當民主體制最初在西方出現的時候,並不被認為必然比君主專政或寡頭統治更為優越,這與當時民主政體不受憲政法治拘束,對個人權利沒有完善保障有關。等到近代民主制度重新站上歷史舞台之時,已經比起希臘羅馬的古典時代有更堅實的基礎,那就是以自由主義作為核心,將民主當成保障和擴展個人自由的制度工具。今日此種自由式的民主體制(liberal democracy)已經廣泛地被接受為最佳的政治制度,一方面因為它能透過憲政主義的設計(例如權利憲章和分權制衡)較大程度地保障個人自由,使其不受國家的恣意侵害;一方面這個體制又能透過選舉機制讓人民決定執政者,從而保證政策的品質,並讓表現不佳的執政者下台。

然而,從一九七○年代開始,在第三波的民主化浪潮中所湧現的新興民主國家,對於選舉高度熱衷,卻對於約束國家權力的憲政主義較為缺乏體認。打倒威權體制,建立選舉制度,使政府對人民負責成為政治轉型的首要目標,但如何節制這個有民意支持的國家卻往往不是政治領袖和一般民眾的重要考量。由於缺乏根深柢固的自由主義政治文化,新興民主國家很容易在建立了重要政治職位任期制、多黨競爭的定期選舉,和對政府的課責機制後,便出現了政治自由滑坡的現象。此時選舉機制雖然能夠持續運作,但是公民的權利已經無法確保。猶有甚者,此時侵害公民權利的國家因為有民意基礎,因此更具有正當性,也更有侵入性。

這就把我們帶到了僅有民主選舉、卻缺乏政治自由的「非自由式民主」(illiberal democracy),甚至「競爭性威權主義」(competitive authoritarianism)的體制。這些體制介於自由式民主和威權主義之間,是屬於灰色的區域。在這裡表面上有多黨競爭、規律選舉、當選人執政,符合基本民主選舉的條件,但由於政府侵入了原本應該獨立的領域,使得國家權力過度擴張、人民的自由遭受侵蝕、資訊無法暢通、反對意見受到打壓,因此執政者掌握了極大的優勢,終而使得選舉成為空殼。

俄羅斯從一九九○年代的葉爾欽(Boris Yeltsin)到二○○○年後的普金(Vladimir Putin),便是進入了「非自由式民主」和「競爭性威權主義」的陷阱。今天匈牙利的總理歐爾班(Viktor Orban)、在波蘭由卡欽斯基(Jaroslaw Kaczynski)所操控的法律與正義黨(PiS)政府,和土耳其的強人總統埃爾多安(Recep Tayyip Erdogan)也都是此一政體的代表。因此對於新興民主國家而言,最大的危險不是走回威權主義,而是滑入非自由式民主,或競爭性威權體制。

二、新興民主如何確保自由

在一個新興民主國家中,如何確保政治自由?很顯然必須要用法律限制國家的行為,因為國家擁有集體的強制力、是最有可能侵犯公民自由的。歷史上所有的民主體制,不論西方或東方,都是透過和威權專制國家的鬥爭才建立起來的。但是國家又是抵禦外侮、發展經濟和增進社會福利的主要機構,因此如何在國家的積極功能和公民的自由之間求得平衡,就成為每一個民主體制所必須面對的重大議題。對於缺乏民主傳統和制度演練經驗的新興民主國家而言,這更是最重要的功課。不過無論如何取捨,一個自由式的民主體制,總是需要捍衛公民的核心自由,這樣才能夠一方面保障基本人權,一方面為社會提供獨立空間、以維護民主體制於不輟。

具體而言,所有的政府都容易以情境需要為理由,要求擴大權力。此時為確保自由,便需要具備獨立機制。這樣的獨立機制通常包括行政部門中的獨立機關、部門間的分權和制衡,和政府必須尊重的社會獨立領域。例如在我國「中央選舉委員會」與「國家通訊傳播委員會」便是獨立機關,司法和監察代表部門分權,而學術與媒體則是特別重要的社會獨立領域(至於立法部門,則必然是政治競爭的一部分,有時候會和行政對立,有時候又會和行政一致,因此不必然是一個獨立機制)。無論是獨立機關、部門制衡,或是社會獨立領域,都需要獲得行政部門的尊重、獨立機制人員的自我堅持與期許,和社會的警覺與支持(包括反對黨的監督和批評)。這三個條件是缺一不可的。

台灣由於是新興民主國家,因此無論是行政部門的尊重、獨立機制的自我堅持,或是社會的警覺與支持都是不足的。一旦面對強勢的政府、虛弱的獨立機制,和冷漠的社會,則在國家/自由的拔河競賽中,很容易就傾向國家的一邊,而以自由為犧牲。在這裡便出現了走向選舉決定政權、政權決定一切的「非自由民主」的可能。

三、政黨競爭

自由式民主體制一定是實行政黨政治,也必然有激烈的政黨競爭。執政黨通常有動機誇大國家所面對情境的艱難,和要求擴大行政權力。當然不同的政黨在其執政時會有不同的表現,而其追求權力的行為對於自由和民主也會產生不同的影響。不過總體而言,政黨競爭的情況越激烈,對於自由式民主體制的潛在威脅就越大。政黨競爭會受到內外各種因素的影響,其中激化能力最強的在內部是族群/認同的分歧,在外部便是國家安全的威脅,而如果這兩個因素相互連結在一起的話,則最會激化政治衝突。

台灣當今的狀況便是內有族群/認同的分歧、外有中國大陸所構成的安全威脅,而這兩者又已經相當程度被連結在一起。台灣的主要社會分歧和一般的民主國家不同,不是沿著左右(國家在市場中的角色)分成對立的陣營,而是沿著國家認同區別彼此(中華民國vs台獨),並產生對兩岸關係的不同立場(統/獨/維持現狀)。在這個主要的社會分歧上,藍綠各據一方,並且將其動員成政治分歧。由於對岸堅持中國統一,並將其視為核心價值,因此對於台灣在認同上的立場異常敏感,並明確地表示不排除使用武力,於是台灣的社會/政治分歧便與國家安全掛勾,而且成為各政黨政治攻防的主軸。此種圍繞著核心認同價值和國家生存的政治競爭,必然是極端激烈、難以化解的。台灣的民主體制,因而受到最嚴苛的挑戰。

面對激烈的政黨競爭,如何才能維繫住台灣的民主體制,這本身便需要獨立機制的裁斷。因此獨立機關(例如中選會、NCC)需要嚴守中立,不能讓任一方超越界線,破壞民主規範;獨立部門需要把持專業,不偏不倚(例如法官的獨立性不能受到政治的影響;監察委員亦復如是);而高等學術機構和媒體更必須擁有言論與思想的自由,不能受到政治力的干預,公民也需要擁有公投等直接民主的手段,以真實地表達本身的偏好。這三組獨立機制,猶如政黨競爭怒潮洶湧中的三個安全島,只要能維持其穩固,便可以守護住民主的基礎,使得公民自由獲得保障,人民也能夠透過公平的選舉來決定執政者、或通過直接民主的形式來影響與參與決策,而也就是這些獨立機制所構成的自由之島,區別了保障公民權利的「自由式民主體制」和任由選舉決定一切的「非自由式民主體制」之間的不同。

四、「自由之島」的危機

台灣的民主政治經由一九八○年代末的發軔、一九九○年代的制度化、二○○○年以來的三次政黨輪替,而顯現了相當的成熟度。不但大眾接受選舉的結果,各項保障自由的獨立機制也似乎益趨穩固。然而究竟這是因為自由主義已經深入人心,還是因為主要的政治力量勢均力敵,故而節制了國家權力的施展,其實並不清楚。然而最近的發展,卻顯現了台灣有可能逐漸由自由式的民主體制向非自由式民主體制滑動,令人不得不憂心忡忡。

就獨立機關而言,以往執政當局對於中選會主任委員的任命一向有所節制,希望能夠維持其獨立性,而不會令政黨傾向強烈的人士擔任此一關鍵職務,以免遭人訾議,而有損選舉的公正性;而行政首長對於NCC的主委也不至於公然表示不滿,或施加壓力使其辭職,蓋恐怕斲傷了NCC的公平地位,損及大眾傳媒的自由。這些獨立機關的防線,現在已經出現了崩壞的裂痕。就部門間的分權制衡而言,監察院似已出現黨團運作,監委不再是獨立行使職權,而監院對於司法部門的調查行動,也已經對於檢察官和法官造成壓力。至於「法官法」中所規定的評鑑機制,更有可能影響審判獨立,而為識者所憂心忡忡。

至於在社會獨立領域方面,台大校長的任命案具有特殊的意義,這和台大作為台灣自由主義的知識核心,以及數十年來許多高風亮節的學者在校園中所樹立的獨立典範是相關的。政府遲遲不願意任命台大經由正當程序所選出的新任校長,造成了極大的社會爭議,以及國家干預學術自由的疑慮。在媒體的方面,「假新聞」的防制風聲鶴唳,一方面讓社會大眾警醒到隨處充斥著造假失實的報導,另一方面也讓人憂心政府對於批判性媒體所採取的態度和動作。

五、瞻望

自由主義並非萬靈丹,是否堅持自由其實繫於價值的取捨。然而,自由的確是台灣多年來政治發展最甜美的果實,它已經成為中華民國安身立命的根基,也是全民共有的價值。在自由主義的內外環境不利、獨立機制受到侵蝕的當下,如何捍衛這個基本的價值,實在是執政者、反對黨,和所有民眾所應該一起關切的。要從根本上確保台灣的安全,第一要務是維護住它的自由式民主體制,只有在這樣的制度之下,想法不一樣的人們才能夠相互接受,服膺於共有的理念。這種人心的凝聚,以及不願意接受任何非自由的制度選項,才是台灣最好的安全政策。

書籍介紹

本文摘錄自《台灣與民主的距離》,聯經出版
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作者:馬英九、江宜樺、夏珍、黃年等人

1987年7月15日,蔣經國總統下令解除台澎金馬地區三十八年的戒嚴、開放報禁,政府接著開放黨禁,全面改選國會與民選總統,台灣順利完成政治民主化。

自由、民主是台灣傲人的成就。從實施地方自治、解除戒嚴到總統直選,乃至於二次政黨輪替,台灣民主不僅是新興民主國家的典範,更是台灣人的驕傲。我們珍惜台灣民主成就的同時,也希望藉由討論與思辨,呼籲大家關注最近幾年來台灣民主的倒退現象,因為自由法治若無法捍衛,則台灣民主與邪惡政治將沒有多少距離。凡是真正追求民主理想的人,都必須站出來遏阻各種危害民主的惡行,並以選票表達我們的意志,讓台灣民主能重返正軌。

本書由各領域學者專家執筆,期望幫助讀者深切了解台灣民主的可貴之處,以及目前台灣與民主理想之間的距離。

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Photo Credit: 聯經出版

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航