來不及通過的「外國代理人法」吵什麼?8個QA一次看懂

來不及通過的「外國代理人法」吵什麼?8個QA一次看懂
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按照立法院的「屆期不連續」規定,若本屆立委卸任前,未完成修法,該法的進展將「歸零」,留待下一屆立委再進行討論。

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為解決境外勢力透過各種方式滲透台灣,各方開始討論「代理人法」,希望透過法制規範來找出、界定並管制在台灣的外國代理人。包括時代力量、目前並沒有席次的基進黨,以及民進黨都提出版本,不過由於本會期可能在12月18日停會,本週一(18日)沒有黨團協商,就來不及在本屆立法院完成修法,該法的進展將「歸零」。

此法從開始討論至今,引發各黨杯葛、論戰,有人擔心這個法將讓百萬台商人人自危,更可能傷害新聞及言論自由,不過也有人認為,如果不設立更嚴格的制度來規範、限制和處罰境外勢力對台灣的滲透,將傷害台灣的自由民主。到底這個法在吵什麼?《關鍵評論網》整理QA讓你一次看懂:

Q1.「代理人」是什麼?為什麼要立這個法?

近年來,有部分國家積極擴張影響力,企圖影響各國相關政策,形塑有利於自己的國際氛圍,也利用買媒體、社群網絡媒體資訊戰、投資企業等手段,滲透、分化民主社會,引發各國警戒,並開始研議反制作為,包括立法要求外資媒體或企業的資訊要公開透明、外國人進行政治遊說活動時要登記申請等。

在這些「代理人」對各國發揮影響的爭議中,其中又以中國的作法和影響最受關注。以台灣為例,日前就曾發生透過兩岸社區交流傳遞統戰思想,以及英國媒體報導國台辦對台灣部分媒體的報導方向「下指令」。2019年4月,瑞典大學發布最新調查,指出台灣在2018年全球國家中,是接收來自外國政府或其代理人的「假資訊攻擊」最嚴重的國家,排名世界第一。

隨著越來越多人關注議題,6月到7月,立法院陸續通過「國安五法」強化相關管制,6月時,立委黃國昌也和網路名人館長發起「反紅媒」遊行號召10萬人上凱道,呼籲政府拿出具體作為,反制中共的媒體資訊戰滲透。總統蔡英文在7月5日立法院通過國安五法後,在臉書上承諾,將在立法院最後一個會期完成「中共代理人」相關修法,防堵為中共進行危害國家安全的政治宣傳。

Q2.其他國家有類似的法案嗎?

美國《FARA》(Foreign Agents Registration Act,外國代理人登記法)在1938年立法,要求其他政界勢力有關的個人與機構須向美國司法部登記,公開與外國方面包含活動及款項關係,此法延續至今。2017年,美國司法部依此法要求《今日俄羅斯》與《俄羅斯衛星網》等媒體註冊為外國代理人;2018年9月也命令中共兩大官媒《新華社》與《中國環球電視網》,將在美國的分支機構登記為外國代理人。美國另外也有透過國安法等其他法律,來防範國外的滲透。

澳洲在去年實施《外國影響力透明度計畫法》(Foreign Influence Transparency Scheme Act),要求公布外國勢力對澳洲的政治影響,例如外國人有義務登記政治遊說,將活動種類、目的等內容透明化。

Q3.目前有哪些方法防範滲透和境外勢力?還不夠的點在哪?

民進黨政府聲稱,今年在立法院通過的「國安五法」已完成最後一塊防範拼圖,內容如下:

  • 《刑法》修法:主要是把中國、香港、澳門及境外敵對勢力增列為《外患罪》的適用範圍,補齊過去無法重懲共諜的法規缺漏。
  • 《國家機密保護法》修法:除了規定退離職涉密人員須至少管制出境三年、最多可延至六年外,也明定若洩密予中國等敵國,將可處三年以上、十年以下有期徒刑,洩漏絕對機密可加重二分之一,在戰時洩密更可處以死刑。
  • 《國家安全法》修法:將網路空間納入國安範疇,國安機關得以查處網路攻擊案件,提高《為敵發展組織罪》刑責,明定為中共發展組織者可處七年以上有期徒刑、一億元以下罰金。軍公教人員涉入共諜案,將喪失月退俸請領權利,已支領者也應追繳。
  • 《兩岸人民關係條例》修法:退將赴中管制,不得參加大陸地區黨政軍或具政治性機關舉辦的慶典或活動,且不得向象徵中國政權的旗徽歌行禮、唱頌等「妨害國家尊嚴」之行。兩岸簽署政治協議時,必須在協商前及簽署後交由國會「雙審議」,且最後必須經全國性公民投票通過才可生效,提高雙方談判門檻。陸資未經許可來臺投資的罰鍰金額上限,從新臺幣60萬元提高到2500萬元,其他違規行為的罰鍰上限也從30萬元提高到250萬元。

不過台灣基進黨認為,上述既有國安法律的強化和增加罰則等雖然重要,但要對代理人進行更全面地掌握和懲罰,必須讓國安與司法單位能先有效蒐集情報,才能依證據起訴偵辦。因此應該立法要求外國代理人「事先就揭露資訊」,讓閱聽大眾知情,再配合國安法律,才能對境外勢力達到「事前預防」與「事後懲處」的完整效果。

另外基進黨也認為,如果只修改現行的《兩岸人民關係條例》,假設中國透過第三方管道來影響台灣,將無法可管,成為法律漏洞。

台灣基進盼代理人法案優先處理
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時代力量則認為,要防止中國滲透,傳統的國安思維已不夠,需要「整體政府」概念,不只是國防、情報、檢調單位,國防部政戰局、行政院資安處、陸委會、NCC、投審會等都要一起動起來,並且也要透過「建立登記制」,搭配「強化禁止」雙軌並進來應對現在多元複雜的滲透手段。

Q4.目前各黨提出哪些版本,差別在哪?

目前民進黨團、時力黨團及多位民進黨立委均提出「代理人法」相關草案,以下主要整理時代力量、基進黨和民進黨的版本比較:

法案 時代力量 基進黨+部份民進黨立委 民進黨立委
名稱 反境外敵對勢力併吞滲透法(後已併入兩岸關係條例修正草案) 境外勢力影響透明法 兩岸人民關係條例修正草案
立法方式 立新法(併案後為修法) 立新法 修法
主管機關 國安局(併案後為陸委會) 法務部 陸委會
適用對象 境外敵對勢力,包括與我國交戰或武力對峙,或主張對我國擁有主權並聲稱於必要時將採取非和平手段危害我國主權之國家、政府或團體。(併案後明定為中國) 所有外國勢力 中國代理人
修法重點

・事先登記,要求透明化
・明訂禁止事項
・提高違反《兩岸人民條例中》政治合作的罰則

・事先登記,要求透明化
・行政罰鍰外還有刑事處罰
禁止中國代理人,事後處罰

時代力量黨團主任陳惠敏解釋,原本訂定的反境外敵對勢力併吞滲透法搭配針對媒體的廣電三法,是比較完整的系統性立法,但後來為了希望能在最後一個會期,與民進黨團的法案一起併案協商,他們也改採和民進黨較為相近的「修改兩岸條例」方向,希望能爭取更高的協商機率。

時代力量
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另外王定宇還提出禁止紅色代理人進行遊說的《遊說法》第8條及第21條條文修正草案。但政院並未提出修法版本,陸委會主委邱垂正日前則表示,不會另提版本,除時間上考量,也將配合民進黨團所提的修正草案。

Q5.為什麼國民黨、親民黨要強力杯葛反對?

日前多次召開記者會、並在院會強力杯葛相關法案的國親兩黨,國民黨黨團總召曾銘宗表示,中共代理人修法涉及違反言論自由與新聞自由,若違反需處3年以下有期徒刑,這會讓超過百萬名台商、台生在中國大陸陷入險境。

親民黨黨團則質疑,只要政府懷疑為中共代理人者,就可以通知到場說明,對人權缺乏保障。尤其影響最嚴重是在中國工作的台商,該法通過台商將心生恐懼、人人自危。

親民黨也認為,已修正的國安五法對維護國家安全相關問題有所規範,只要有任何人有損及中華民國國家利益的行為,都會強力要求國安單位嚴格查辦,這樣已經足夠。

Q6.除了國親兩黨反對,還有哪些阻礙?

民進黨團總召柯建銘則指出,代理人相關法案未能通是因為相關法案多達七、八種版本,不光是各黨團間沒共識,連民進黨內的共識也還沒產生。條文的定義、範圍難拿捏,例如外界主要質疑可能影響台商,就有人主張排除台商,但法律有平等原則,直接排除台商也未必適合。

另也有疑慮指出,由於「代理人」、「國家安全」、「政治宣傳」等用語的定義還不夠明確,缺乏法律明確性,可能會有無限上綱的疑慮,學者也擔心將傷害言論自由及新聞自由。

近期針對「資訊戰」多有研究的台北大學沈柏洋教授則在臉書上分析,立法壓力來自於代理人組織開始對特定單位施壓、國台辦加強力道讓政府應接不暇,以及國際的壓力,因為這是會牽涉各國利益角力的法。如果只針對中國立法,很容易透過第三方當跳板避開管制,且會被批評立法歧視;但如果針對世界各國立法,就得花上不少心力做國際溝通。

Q7.現在代理人法的進度到哪?為什麼來不及這會期完成?

目前代理人法在立法院的進度為10月15日已經「一讀通過付委」,也就是正在等待委員會排審,但如果委員會的召委(目前內政委員會召委為民進黨李俊俋和國民黨林為洲)沒排審,法案也沒被排進黨團協商,就不會有機會被立委被討論到。

黃國昌於11月14日徹夜排隊,提出將所有包括其他委員、政黨的版本都一起「逕付二讀」,召開黨團協商,但後來這個提案遭到表決封殺(民進黨除了林淑芬棄權外,其他出席立委都投反對票),因此目前所有版本都還停在「等待排審」中。

不過由於這會期是預算會期,民進黨黨團一開始就表示先優先處理總預算、人事同意權、特別預算包括F16戰機特別條例等,中共代理人法則必須等這些議題處理完才討論。加上因2020選舉接近,立法院可能會依慣例在12月18日「停會」1個月,黨團協商有1個月冷凍期,最晚本週一(18日)就必須進入協商,才能在12月18日停會前處理,也就是這些法案已沒機會在本會期結束前完成審查。

Q8.如果這會期不能完成修法,會怎麼樣?

由於本屆立委最後一個會期將在12月31日結束,1月11日舉行立法院大選,假設從12月18日開始停會一個月,等於立法院就會在12月18日直接停止審查各項法案和開會,會期提前結束。而按照立法院的「屆期不連續」規定,若本屆立委卸任前,未完成修法,該法的進展將「歸零」,留待下一屆立委再進行討論。

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核稿編輯:楊士範