中國地方政府違法徵收土地,間接促成中共「維穩」經費節節高升

中國地方政府違法徵收土地,間接促成中共「維穩」經費節節高升
Photo Credit: Reuters / 達志影像
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當公眾發現各種正式途徑皆無法阻止地方政府侵權,開始傾向「聚眾鬧事」提升對抗程度,不斷以上訪、越級上訪、集體上訪或暴力抗爭等行為衝擊社會秩序,地方政府只能在鎮壓和妥協中做出選擇,兩者都要付出巨大經濟和政治成本。

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2019年10月9日中國國務院公布《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》,規劃在二至三年過渡期到期後,繼續保持中央與地方在增值稅收入劃分「五五分享」比例不變,調整完善增值稅留抵退稅分擔機制;同時後移消費稅徵收環節並穩步下劃給地方。

這是中央財政對地方財政的讓利,有利於改變自1994年實施分稅制以來「中央財政喜氣洋洋、省級財政勉勉強強、縣級財政挖東牆補西牆、鄉鎮財政哭爹叫娘」財政分配不均狀態。顯見,中國政府已認識到若不調整稅收分配制度改善地方財政能力不足問題,恐怕將引發地方治理危機及衝擊經濟社會穩定,甚至降低公眾對地方政府的信任度從而產生合法性問題。

近年來,地方政府主要依靠土地使用權出讓金運轉,甚至有些地方土地出讓金額占到各地政府80%以上的收入,又被稱為「土地財政」。可以說,地方政府的「土地財政」是源自分稅制改革引發。據中國國土資源部統計指出,地方政府土地出讓金收入累計至2001至2003年共達9100億、2004年達5894億元、2005年達5505億元、2006年達7000多億元。2007年土地出讓總價款達9130億元以上,而全國財政收入為3.2萬億,土地出讓收入佔財政收入的比重為28.53%。最近2014至2018年期間全國土地出讓金分別是42930、32543、37456、52059及65096億元, 其增長速度分別是3.2%、-21.4%、15.1%、40.7%、25%。

然而,中國地方政府基於發展經濟與增加財政收入目標,不惜違法徵用土地,導致侵佔大量耕地面積、官員權力尋租與腐敗現象屢屢發生,增加農民和政府間衝突。

近年來,中國社會土地違法案件數量與涉及土地面積均有上升態勢,一些城市違法用地在60到90%,主要原因在於部分地方政府部門違法用地量大幅增加;甚至凡是性質嚴重的土地違法行為幾乎皆涉及地方政府,擔負監管責任的地方政府卻變成土地違法的主體,及誘發公眾頻繁維權抗爭事件。地方政府在土地徵收及公眾抗爭過程,扮演者「麻煩製造者」、「促進者」角色。

中國社會頻繁維權抗爭事件

中國社會群體性事件發展態勢,頗有從相對較小規模上升到較大規模,越來越影響社會穩定。若當前經濟與社會亂象持續擴張,群體維權與國家社會衝突事件頻繁、規模將更為增加。從1993年僅發生8700起、1999年超過3.2萬起、2003年6萬起、2004年7.4萬起到2005年8.7萬起,群體性事件13年間增10倍。2006年計8.7萬起,2007年仍8萬餘起,2008-2009年皆超出9萬餘起。 據《2013年社會藍皮書》指出2012年群體事件多達十餘萬起。

也有統計估算指出,中國社會群體性事件的絕對數量由2007年8萬起增長到2011年13.9萬起,到2014年達17.2萬。儘管2014年後欠缺相關資料統計,但相關研究指出2014年後群體性事件「整體格局並未發生根本性轉變」,2015年數量甚至較2014年「會略有增加」,2016年群體性事件數量「基本維持以往水準」。一般推估,中國每年發生的「群體性事件」可能高達18萬起,平均每天超過493起。

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中國社會中群體性事件類型主要是徵地拆遷衝突、環境污染衝突和勞動爭議為主,其中徵地拆遷引發的群體性事件幾乎佔一半左右,環境污染、勞動爭議的「群體性事件」佔30%左右,其他社會群體性事件佔20%。自中共十九大宣稱中國社會進入「新時代」,主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。十九大政治報告指出要「打好防範化解重大風險、精準脫貧、汙染防治」這三大「攻堅戰」,「防範化解重大風險」取代「維穩」的新說法。轉型期社會面臨許多「風險社會」沈痾問題,黨國社會管理模式若不思與時俱進,恐無法因應「風險社會」產生不穩定因數,特別是「群體性事件」所醞釀的維權抗爭、社會衝突。

中國地方政府違法土地徵收行為

許多中國地方政府違法徵收土地行為,刺激公眾維權抗爭增加,兩者間應具有高度因果關連性。在中國現行的土地徵用制度下,地方政府既是土地管理者,也是經營者、甚至有時是用地者,完全混淆中介者與局中人之職責與角色。尤其是作為土地監管及執法的國土資源部門隸屬於各級政府,在制定與徵用土地的相關配套政策時更多慮及地方政府利益,對地方政府的違法徵地及用地行為難以進行有效監督與查處。

中國地方政府的違法徵地行為可歸納以下幾種方式:

首先,地方政府的非法徵用土地。地方政府在財政收入需求及政績考核的雙重壓力下,具有極大徵地動機。地方政府利用集體所有權的模糊性、土地徵用中「公共利益」界定的不明晰及變通法律規定,動用徵地權以低價徵收高價出讓方式獲取土地租金收益。雖然國家規定農民土地承包期限長期不變,但村集體如果以土地被徵用的名義卻可以終止農民的土地承包權,此亦符合土地徵用規定。

這往往導致地方政府在未獲批准徵用土地的情形下,經由與村集體經濟組織達成佔用農民土地的協議,地方政府並常以是否能夠徵用土地完成招商引資作為幹部政績考核及升遷的指標,此降低徵用或濫佔農民土地的成本。

其次,非法侵佔、截留、挪用及壓低補償費。即地方政府為取得徵地往往信誓旦旦給予農民承諾一定額度補償費,然卻無公信力欠缺對合同的保護與執行力。據統計估算在中國農村土地分配收益中,農民只分5-10%、村集體得25-30%、企業占40-50%及地方政府占20-30%。

在國家對集體的補償分配中,縣鄉村從中進行各種提取,真正到農民手中每畝徵地獲得的分配大約2000-30000元下,事實上國有土地出讓價平均每畝在10萬元左右,競爭價高甚至達到百萬元以上。根據對長江三角洲地區的測算,徵地補償費大約是土地出讓價格的1/10,而出讓價格僅相當於土地市場價格的1/5 。 長三角某開發區以20000元/畝的補償費從農民手中徵得土地,轉手以不低於300000元/畝出讓,從土地獲益900億元。

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Credit: Surya Chuen

1999年浙江省錢江市新城被徵土地平均補償標準為16萬元/畝左右,地方政府透過經營性房產招標拍賣,價格達到200-400萬元/畝。 2002年江蘇省南京市向農民徵用土地的最低價為每畝8萬元、最高價為20萬元,政府轉手拍賣最高價為980萬元、最低價為120萬元。2006年7月17日廣西藤縣徵用600畝土地,並以每畝8-10萬元人民幣價格出售給香港威勝有限公司等數家民營企業,但支付農民的徵地補償款卻不到總額的四分之一。如此不合理的土地利益分配比例,實源自於國家、地方政府和被徵地農民三者間不對稱的權力互動下所產生的利益博奕結果。

再者,地方政府化整為零方式的越權審批。相對於土地徵用、佔用方式等問題,地方政府以化整為零方式審批土地徵用,較為容易操作。地方政府對土地徵用審批流程條件擁有較為充分訊息,違法審批的交易成本低於與農民談判,且地方領導基於招商引資帶來財政收入及政績升遷,也傾向支持,甚至以變通靈活方式解釋其土地審批並無違反國家產業政策。

有時地方政府會對超出其地方審批權的土地徵用,以分拆、分批形式申報批准。 例如2002年廣東省番禹區新造鎮廣州大學指揮中心超過廣東省國土資源廳所賦予的審批權限,過程中地方政府藉由劃分為39地塊分批審核,以不同審批日期公告規避審批許可權。 與此江蘇省常州市個案「鐵本事件」一樣亦是地方政府以化整為零(隱蔽信息)方式,越權違規進行項目審批。

最後是運用司法行政化、地方化傾向及法律手段威逼。由於中國司法欠缺獨立性及具司法行政化及地方化傾向,地方黨委、政府及人大機關視法院為同級政府部門的一個職能部門。因此即使地方政府有違法行為,法院亦難以過問,甚至要為其違規徵地行為保駕護航,許多地方政府視法院配合政府施政作為衡量其工作績效。 在法院存在屬地化不具獨立性的情形下,權益受損的農民若至法院申訴,甚至會被地方政府視為是一種「違法行為」,企圖訴諸於法律維權的農民,此舉往往被地方官員加以「污名化」,宣稱這是「藉故拖延搬遷或是拒遷的行為」。

換言之,地方政府醜化農民的申訴活動為「擾亂公共秩序」,威脅必須依照「治安管理處罰條例」加以拘留或處以罰款,甚至追究其刑事責任。 類似雷同的案例,如山東省新泰市北谷裏村村民土地被地方政府強佔,在此違法土地案件中,「政府、公安、法院、銀行與用地企業聯手讓農民噤聲,各級原本承擔查處違法徵地的職能部門協同為違法徵地保駕護航。」

中國公眾維權抗爭降低地方政府合法性

中國社會群體事件誘發維權抗爭與地方政府土地治理行為有其因果邏輯,許多公眾維權抗爭漸呈增長之勢,這與地方政府不當介入有關。例如在土地徵收方面涉及地方政府與企業或開發商間,形成緊密的「利益共同體關係」網絡。這種不當政商利益關係往往惡化治理困境,當地方政府與企業利益一體罔顧民意在先,動用暴力選擇用催淚彈、震爆彈強制執行在後,這顯示黨國體系「專制權力太強、基礎權力太弱」,且因政商關係一體偏向企業或開發商利益,從而導致地方政府喪失公信力。

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當公眾以各種正式維權途徑皆無法阻止地方政府侵權行為時,開始傾向「聚眾鬧事」提升對抗程度,勢必引發集體暴力事件。公眾不斷以上訪、越級上訪、集體上訪或暴力抗爭等行為衝擊社會秩序與社會穩定,削弱地方政府的公信力。中國公眾對地方政府的信任度逐漸下降趨勢,逐漸產生一種「塔西陀效應」,導致地方政府欠缺公信力,公眾質疑地方政府治理行為跳脫「公共利益」準則規範。尤其地方人大與法院也未能發揮利益彙整表達與監督仲裁角色,致選擇利用維權抗爭方式自力救濟;另網絡與傳媒逐漸雖從以往擔任黨國喉舌角色,轉向市場改革需求發揮輿論監督力量,但仍無法扮演第四權角色。

中國民眾對地方政府的信任危機與合法性危機呈現遞增現象,從強化對地方官員之質疑,發展成對地方政權體制之不滿;地方官員、利益團體與黑惡勢力間的利益聯盟,導致民眾對法律、制度的正義性與公平性產生懷疑。正因中共黨國體制並非是民主體制,人代會制度設計形同橡皮圖章,難以表達及彙整公眾利益;司法的獨立性不足,司法地方化、司法行政化導致無法維護公共利益,對土地徵收過程難以發揮監督作用。處於經濟轉型期的中國社會越來越多抗爭事件,地方政府只能在鎮壓和妥協中做出選擇,然無論是鎮壓還是妥協,政府都要付出巨大經濟和政治成本,這也是維穩經費不斷攀爬的體制性因素。

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航