《氣候賭局》:「碳交易」與「碳稅」兩種碳定價機制,有哪些優缺點與重大差異?

《氣候賭局》:「碳交易」與「碳稅」兩種碳定價機制,有哪些優缺點與重大差異?
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我們想讓你知道的是

一旦我們從理想化的分析轉向現實狀況,重大差異就出現了。經濟學家通常傾向偏愛碳稅,談判人員和環境專家卻偏愛碳交易,下面是其中若干主要考慮因素。

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文:威廉・諾德豪斯(William Nordhaus)

碳訂價的兩種機制

政府可以透過碳交易與碳稅兩種機制,限制二氧化碳和其他溫室氣體的排放、提高排放價格。本章要討論這兩種制度及其相關優點。

第一種方法稱為「總量管制與排放交易」,簡稱碳交易,是藉著提高二氧化碳排放價格的方法,減少排碳量。一開始是由國家立法,管制或限制二氧化碳和其他溫室氣體排放量,然後發行數量有限的許可,涵蓋排放一定數量二氧化碳和其他溫室氣體的權利。世界各國政府已經採用這種管制方法,減少汙染。

圖34是純粹為了好玩才編造出來的假想許可證。現代的許可證已經電子化,其中記載複雜的管制規定。但是,這張圖可以讓你瞭解,其中的基本概念是:許可證像就像汽車和房子,可以買賣。

圖34
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圖34:異想天開的太平洋合眾國排放許可證

下一步就是環境經濟學家的巧妙發明。企業除了要擁有排放許可之外,還可以買賣許可證。甲公司擁有1000噸的排放許可,卻決定關閉一座老舊電廠;乙公司希望設立一座有利可圖卻會釋出1000噸二氧化碳的電腦伺服器農場,甲公司可以把寶貴的許可證賣給乙公司。

企業如何決定排放價格?市面上可能有交易所,供許可證進行買賣;或是出現經紀商,作為買方和賣方之間的仲介。甲公司一定希望賣到最高價,乙公司一定希望找到最低價,雙方可以用每噸25美元的價格成交。

設立許可證交易市場的好處是:可以確保排放量以最有效益的方式得到運用。在我們的例子裡,如果甲公司的許可證賣不掉,公司可能還可以繼續營業,但每噸排放許可的價值可能只剩2美元。同樣地,買方乙公司可能發現,許可證用在新產品上,實際上貢獻了202美元的淨價值。因此,藉著准許交易,每噸的經濟福祉增加了200美元。

這種想法不只是瘋狂的理論性方案而已。過去半個世紀以來,這個想法已經以很多不同的方式廣泛運用。許可證已經用來拍賣鑽油權、砍伐林木權以及電磁頻譜的使用權。在環境方面,最成功的例子是美國利用許可證限制二氧化硫(sulfur dioxide)的排放,這個計畫在減少整體排放量上,實施極為成功,花費卻遠低於很多分析師的預測。美國的二氧化硫計畫極為成功,以致於用來當成《京都議定書》溫室氣體排放量計畫的基礎,還成為歐盟二氧化碳排放交易計畫的基礎。

把碳交易計畫納入二氧化碳排放的情境時,可以從受限制的排放量中,擠出最多的經濟價值。碳交易能夠達成這種成就,靠的是透過價格和市場機制,不是透過政府對能源科技的微管理。因為排放量受到限制,總量低於無管制或自由市場的水準,因而像土地或石油一樣,變成稀少的資源,二氧化碳排放許可的市場價格,會高漲到足以把排放量減少到數量限制之下。就像玉米的高價會擠壓玉米需求,達到能夠配合既有供應量的程度,碳價會促使生產者和消費者減少利用排碳產品,以便配合數量限制。具有約束力的碳交易制度會間接促使碳價變成正值,而不是零。

歐盟透過排放交易計畫,實施碳交易的構想。圖35顯示2006年到2012年間,這項計畫的二氧化碳排放量價格。從第一期開始,許可證的數字大於實際排放量,價格在2007年跌為零。到了第二期,一開始時,每噸價格約為20歐元(27美元);但是到了2012年,下跌為每噸約8歐元(11美元)。

圖35
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圖35:歐盟交易計畫中的二氧化碳市場價格。本圖所示,是2006年到2012年間,歐盟排放交易計畫的二氧化碳價格歷史。金融海嘯期間和2012年底全球氣候變遷協議前途未卜時,價格曾經劇跌。請注意,縱軸的單位是公噸,這段期間內,歐元匯率為1.36美元。

提高碳價的第二種方法稱為碳稅,就是由政府直接對二氧化碳排放課稅。其中的基本理念很簡單,一家企業燃燒化石燃料時,會導致一定數量的二氧化碳進入大氣層。碳稅會對每種燃料的二氧化碳含量課稅,這裡的定義問題跟碳稅和排放限制相同。唯一的差別是其中一種對數量課稅,另一種是限制數量。數量的定義則相同。

舉例來說,假設有一家公司燒煤發電,一座大型電廠每年可能要用500萬噸的煤;以每噸二氧化碳課稅25美元來說,這家發電廠每年必須繳納將近4億美元的碳稅,這筆錢應該會成為電廠最大宗的成本,經營階層一定會注意到。

普遍的碳稅應該類似這個例子,但是會適用所有二氧化碳(和其他溫室氣體)的來源。煤炭、石油和石油製品是二氧化碳的主要來源,但是其他領域如水泥生產和砍伐森林,也會成為普遍課稅的目標。碳稅和所有稅制一樣,有很多法律上的細節。

碳稅(或能源稅之類比較常見的相關稅項)出現在早年的氣候變遷政策討論中。到了1990年代晚期,因為國際會議的政治談判者認為,大眾和各國政府比較熟悉量的限制,也比較可能接受,因此把碳稅打入冷宮。從1997年起,碳交易和管制之類量的限制,變成國際談判的標準。

然而,有些國家一直用碳稅來提高歲入,若干西歐國家訂有碳稅或混合式的能源碳稅。印度對煤炭徵收每噸1美元的碳稅;中國正在考慮這種稅;南韓、澳洲、紐西蘭、加拿大和歐盟也在考慮類似的提議。到2012年為止,還沒有一個國家開徵高額的碳稅。

碳稅和碳交易同樣至為重要

拿碳交易和碳稅兩種體制來比較,會有什麼結果?大部分人都會驚訝地發現,兩者基本上相同;也就是說,在理想化的情況下,兩者對減排、碳價、消費者和經濟效益的影響相同。大家可能力辯何者較好,但是兩者都會藉著提高碳排放的價格,強力激勵消費者和企業減少二氧化碳排放量。

下例可以顯示兩者的相似之處。假設美國每年不受管制的二氧化碳排放量為50億噸,然後美國通過碳交易立法,要把排放量限制為40億噸,方法是要拍賣40億噸的排放許可證(這是圖34小小漫畫許可證的現實世界版本)。接著許可證的交易會出現,以便大家用最符合經濟效益的方式減排。因為減排的成本高昂,許可證的價格會漲到等於減排最後一噸的成本。假設減排最後一噸二氧化碳的成本為25美元,許可證的價格就會漲到每噸25美元,因為這個價格正是排放者漠視減排和購買許可證成本有沒有差異的分野。從企業經營的角度來看,購買一噸二氧化碳排放權的成本就是25美元。

現在假設美國對二氧化碳課徵每噸25美元的稅。以這種稅率來說,企業會發現,減排10億噸將合乎經濟效益;從個別企業的立場來看,在兩種情況中,在大氣層增加一噸二氧化碳的價格,都是每噸25美元,因此企業在兩種狀況中的行為會相同。在第一種狀況中,會繳納25美元的稅款,以便排放一噸;在另一種情況中,會以每噸25美元的價格,購買許可證。碳交易體制與碳稅的排放量及二氧化碳價格完全相同,唯一的差別是,在其中一種狀況中,政府運用以市場為基礎的「量化」管制;在另一種情況中,政府採用課稅的形式,實施「價格」管制。

最後,企業付出1000億美元(40億噸×25美元)排放40億噸的二氧化碳。在第一種狀況中,企業繳納1000億美元的稅;在第二種狀況中,企業花1000億美元購買許可證。政府在兩種情況中,都得到1000億美元的歲入。總量管制與排放交易的運作方式就像空汙稅一樣。

碳稅和碳交易的重大差異

一旦我們從理想化的分析轉向現實狀況,重大差異就出現了。經濟學家通常傾向偏愛碳稅,談判人員和環境專家卻偏愛碳交易,下面是其中若干主要考慮因素。

擁護碳稅的人指出,稅法是成熟而普遍的政策制度,每個國家都利用稅制,都有行政稅制、稅務人員、稅務律師和稅務法院。國家需要歲入,而且其實很多國家今天都要面對龐大的財政赤字。相形之下,大部分國家在碳交易制度方面的經驗有限,而且幾乎沒有國際經驗。

有一個相關的論點指出,量化限制會在訂定排放量目標的方法中,造成市場價格劇烈波動。和歐洲制度有關的圖35,就可以看到這種情形。請注意2008年內的價格起伏有多麽激烈,在幾個月內狂跌了將近75%。波動性會增加,是因為許可證的供需對許可證的價格不敏感。高水準的波動性在經濟上的代價很高,還會對民間部門的決策者發送不一致的信號。碳稅顯然會傳達一致的價格信號,年度和年度之間、甚至不同的日子之間,不會有這麼瘋狂的變化。

標準碳交易制度和碳稅之間,有一個重大差異,就是跟誰繳交稅款和誰收到稅收有關。歷史上,碳交易計畫中的准證和許可證,都是免費發放給受到管制的公司。例如,根據美國1990年的二氧化硫計畫,幾乎所有排放許可證都是免費分配,發給即將受到管制、而且一向都是重大排放來源的電力公司和企業。許可證是寶貴的資產,免費分配有助於降低受管制公司在政治上的反對。同樣地,在歐洲實施碳交易計畫初期,許可證也是免費分配給企業。經濟學家發現,免費分配排放量許可證的做法令人反感,因為這樣是浪費財政資源,不見得能夠抵銷排放量限制對企業獲利的衝擊。

如果實施碳稅,寶貴的收入會進入政府口袋,可以用來回饋消費者,或購買重要的共同商品。現在有些碳交易提案規定政府必須拍賣許可證,有了拍賣的做法後,兩種制度的財政衝擊就會相同。

和碳交易制度相比,碳稅有兩大缺點。一是碳稅下的排放量不確定,如果我們制定每噸25美元的全面性碳稅,我們應該不會知道實際上的排放量。如果我們確實知道排放量的危險水準何在,這一點會是碳稅的重大缺點,因此這就是兩者之間真正不同的地方。在碳交易體制下,碳價會波動,二氧化碳排放量卻恒常不變;在碳稅的制度下,排放量會波動,價格會穩定下來,表示除非碳稅能夠定期變化,否則不能自動確保地球,留在「人為干預氣候系統危險」中安全的一面。

擁護者提出更進一步的論點,就是碳交易制度具有比較大的政治吸引力,也比較能夠耐久。原因之一是:因為加強管制而利益受損的產業團體政治反對派,已經遭到免費分配的許可證收買。事實上,免費許可證的價值似乎遠超過因為加強管制而喪失的利潤。如果政府改採拍賣許可證的方法,發自碳交易中的政治凝聚力應該會消失。

最後一個政治性的論調是,要推出租稅很難,要減稅卻很容易。科學家或許會說服政府,推出高稅率的碳稅,向企業界發出開始從事低碳投資的強烈信號。但是如果政治風向改變,下一任政府可能推翻這種政策,撤銷這種稅項。從某個角度來看,如果碳稅陷入政黨政治鬥爭的困境,圖35中的價格波動,可能會被政治動盪取代。

管制的歷史顯示,環境法規都有比較高的耐久力量,而且通常不會遭到推翻。1990年,美國國會推出加強管制二氧化硫排放的法規,即使後來美國出現重大政治變化,排放標準還是沒有出現明顯變化。因此,很多分析師認為,碳交易政策的管制方法應該會更耐久,更有機會成為可靠的長期政策。


我衡量這些爭論後,得出什麼結論呢?我的第一個選擇是……任何一種方法都好!最重要的目標是提高二氧化碳和其他溫室氣體的排放價格。很多國家可能發現,用碳交易制度比較容易提高價格,達成目標;要是配合拍賣的話,更是如此。其他國家可能發現,國家需要穩定、可靠的收入來源,因而傾向開徵碳稅,我會為這些國家鼓掌。就像我在第21章探討各種方法時強調的一樣,任一種方法都遠勝過其他方法,因此我們必須把焦點放在提高溫室氣體價格的目標,不要讓差異妨礙了有效的政策。

如果有人逼問我,強迫我選擇,我會承認碳稅的經濟論點具有吸引力,跟歲入、波動性、透明度和可預測性有關的部分尤其如此。因此,如果有什麼國家真的無法決定時,我會建議他們採用碳稅制度。然而,如果有些國家像美國一樣,十分厭惡新的稅項,卻能夠容忍碳交易制度,尤其是容忍附有拍賣許可證的制度,這樣一定勝過容許氣候變遷不受約束,也一定勝過依靠無效的替代方法。

書籍介紹

本文摘錄自《氣候賭局:延緩氣候變遷 vs. 風險與不確定性,經濟學能拿全球暖化怎麼辦?》,寶鼎出版
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作者:威廉・諾德豪斯(William Nordhaus)
譯者:劉道捷

氣候變遷是假議題?
全球暖化是騙局?
沒有人告訴你,氣溫升高將加深貧富差距
未來10年,熱壓力將使8000萬人失業
地球升溫4度,全球經濟每年將損失23兆美元!

  • 諾貝爾經濟學獎得主、氣候變遷經濟學之父重磅巨作
  • 《金融時報》50本世界最佳圖書入選
  • 新英格蘭圖書節非小說類榮譽獎
  • 美國出版商經濟學類專業卓越學術傑作獎

工業革命以來,地球逐漸升溫。人類大量使用化學燃料,使大氣層的二氧化碳濃度大幅增加,其產生的溫室效應造成大自然反撲,暴雪、乾旱、洪災、颶風⋯⋯近年來的天災屢屢刷新氣象紀錄。

氣候變遷給人類社會和自然系統帶來重大風險,嚴重改變世界風貌。諾貝爾經濟學獎得主、氣候變遷經濟學之父威廉・諾德豪斯警告,我們已經進入規模至為龐大的氣候賭局,還孤注一擲,拿全球暖化作為豪賭的賭注。不過,我們才剛踏入氣候賭場,還有時間回頭;如果撒手不管,後果將不堪設想!

1970年代,自然科學界逐漸注意到二氧化碳排放和全球暖化的議題,但經濟學界鮮少有學者注意;諾德豪斯提出縝密嚴格的理論,闡明經濟成長如何改變了氣候,又如何反過來被氣候所影響。他建立了世界第一個整合模型,可以解釋經濟活動與氣候變遷兩者之間複雜的交互影響關係,成為這項領域的研究先驅。

全球暖化是這個時代的關鍵問題之一,牽涉範圍複雜甚廣,涵蓋氣候學、生態學、工程學到經濟學,政治學和國際關係學科。《氣候賭局》論述相關的各門學科,利用DICE整合評估模型,探討地表的碳排放如何改變大氣中的碳排放濃度,又將如何影響全球暖化,最終對經濟產業帶來損失影響。RICE模型則一步分析全球不同區域的情況,從個體角度出發,研究氣候變化如何影響農業、沿海地區、生物多樣性和人類健康的損害。

《氣候賭局》是探討「氣候經濟學」最全面的相關書籍,也可說是威廉・諾德豪斯的氣候宣言;透過二氧化碳及其他溫室氣體排放、經濟政策、氣候變化等環環相扣的綜合模型進行成本效益分析,展現全球氣候危機所牽涉的科學、經濟和政治的現況和前景,呼籲世界各國必須盡快聯手減碳,離開這座局勢險峻的氣候賭場,為下一代之後的子子孫孫,守候我們美麗的星球。

本書特色

1.全面評估全球氣候變化的可能性和後果。經由經濟學DICE和RICE的模型估算結果,實際案例分析和作者本身豐厚的經濟學理論,為改變政府政策,生產和消費習慣提供了令人信服經濟學的理由。選擇低碳、提供經濟鼓勵,是減緩全球暖化最有效的方法。

2.可以教育本科生和一般讀者關於氣候變化經濟學的知識。諾德豪斯被前美國財政部部長勞倫斯・桑莫斯譽為世界上最清晰、最有見識和最認真的氣候變化政策思想家。氣候變化是人類未來必將面對的問題,本書可以成為氣候政策辯論的核心。

3. 本書是關於全球暖化重要書籍之一。透過一位出色經濟學家的眼光,檢視全球暖化來源,內容包含了氣候變化的經濟問題和解決方案。和書市許多其他相關書籍比較,本書提出了更多精闢的見解與面面俱到的建議。

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Photo Credit: 寶鼎出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:潘柏翰