《氣候賭局》：「碳交易」與「碳稅」兩種碳定價機制，有哪些優缺點與重大差異？

現在假設美國對二氧化碳課徵每噸25美元的稅。以這種稅率來說，企業會發現，減排10億噸將合乎經濟效益；從個別企業的立場來看，在兩種情況中，在大氣層增加一噸二氧化碳的價格，都是每噸25美元，因此企業在兩種狀況中的行為會相同。在第一種狀況中，會繳納25美元的稅款，以便排放一噸；在另一種情況中，會以每噸25美元的價格，購買許可證。碳交易體制與碳稅的排放量及二氧化碳價格完全相同，唯一的差別是，在其中一種狀況中，政府運用以市場為基礎的「量化」管制；在另一種情況中，政府採用課稅的形式，實施「價格」管制。

最後，企業付出1000億美元（40億噸×25美元）排放40億噸的二氧化碳。在第一種狀況中，企業繳納1000億美元的稅；在第二種狀況中，企業花1000億美元購買許可證。政府在兩種情況中，都得到1000億美元的歲入。總量管制與排放交易的運作方式就像空汙稅一樣。

碳稅和碳交易的重大差異

一旦我們從理想化的分析轉向現實狀況，重大差異就出現了。經濟學家通常傾向偏愛碳稅，談判人員和環境專家卻偏愛碳交易，下面是其中若干主要考慮因素。

擁護碳稅的人指出，稅法是成熟而普遍的政策制度，每個國家都利用稅制，都有行政稅制、稅務人員、稅務律師和稅務法院。國家需要歲入，而且其實很多國家今天都要面對龐大的財政赤字。相形之下，大部分國家在碳交易制度方面的經驗有限，而且幾乎沒有國際經驗。

有一個相關的論點指出，量化限制會在訂定排放量目標的方法中，造成市場價格劇烈波動。和歐洲制度有關的圖35，就可以看到這種情形。請注意2008年內的價格起伏有多麽激烈，在幾個月內狂跌了將近75％。波動性會增加，是因為許可證的供需對許可證的價格不敏感。高水準的波動性在經濟上的代價很高，還會對民間部門的決策者發送不一致的信號。碳稅顯然會傳達一致的價格信號，年度和年度之間、甚至不同的日子之間，不會有這麼瘋狂的變化。

標準碳交易制度和碳稅之間，有一個重大差異，就是跟誰繳交稅款和誰收到稅收有關。歷史上，碳交易計畫中的准證和許可證，都是免費發放給受到管制的公司。例如，根據美國1990年的二氧化硫計畫，幾乎所有排放許可證都是免費分配，發給即將受到管制、而且一向都是重大排放來源的電力公司和企業。許可證是寶貴的資產，免費分配有助於降低受管制公司在政治上的反對。同樣地，在歐洲實施碳交易計畫初期，許可證也是免費分配給企業。經濟學家發現，免費分配排放量許可證的做法令人反感，因為這樣是浪費財政資源，不見得能夠抵銷排放量限制對企業獲利的衝擊。

如果實施碳稅，寶貴的收入會進入政府口袋，可以用來回饋消費者，或購買重要的共同商品。現在有些碳交易提案規定政府必須拍賣許可證，有了拍賣的做法後，兩種制度的財政衝擊就會相同。

和碳交易制度相比，碳稅有兩大缺點。一是碳稅下的排放量不確定，如果我們制定每噸25美元的全面性碳稅，我們應該不會知道實際上的排放量。如果我們確實知道排放量的危險水準何在，這一點會是碳稅的重大缺點，因此這就是兩者之間真正不同的地方。在碳交易體制下，碳價會波動，二氧化碳排放量卻恒常不變；在碳稅的制度下，排放量會波動，價格會穩定下來，表示除非碳稅能夠定期變化，否則不能自動確保地球，留在「人為干預氣候系統危險」中安全的一面。

擁護者提出更進一步的論點，就是碳交易制度具有比較大的政治吸引力，也比較能夠耐久。原因之一是：因為加強管制而利益受損的產業團體政治反對派，已經遭到免費分配的許可證收買。事實上，免費許可證的價值似乎遠超過因為加強管制而喪失的利潤。如果政府改採拍賣許可證的方法，發自碳交易中的政治凝聚力應該會消失。

最後一個政治性的論調是，要推出租稅很難，要減稅卻很容易。科學家或許會說服政府，推出高稅率的碳稅，向企業界發出開始從事低碳投資的強烈信號。但是如果政治風向改變，下一任政府可能推翻這種政策，撤銷這種稅項。從某個角度來看，如果碳稅陷入政黨政治鬥爭的困境，圖35中的價格波動，可能會被政治動盪取代。

管制的歷史顯示，環境法規都有比較高的耐久力量，而且通常不會遭到推翻。1990年，美國國會推出加強管制二氧化硫排放的法規，即使後來美國出現重大政治變化，排放標準還是沒有出現明顯變化。因此，很多分析師認為，碳交易政策的管制方法應該會更耐久，更有機會成為可靠的長期政策。

我衡量這些爭論後，得出什麼結論呢？我的第一個選擇是……任何一種方法都好！最重要的目標是提高二氧化碳和其他溫室氣體的排放價格。很多國家可能發現，用碳交易制度比較容易提高價格，達成目標；要是配合拍賣的話，更是如此。其他國家可能發現，國家需要穩定、可靠的收入來源，因而傾向開徵碳稅，我會為這些國家鼓掌。就像我在第21章探討各種方法時強調的一樣，任一種方法都遠勝過其他方法，因此我們必須把焦點放在提高溫室氣體價格的目標，不要讓差異妨礙了有效的政策。

如果有人逼問我，強迫我選擇，我會承認碳稅的經濟論點具有吸引力，跟歲入、波動性、透明度和可預測性有關的部分尤其如此。因此，如果有什麼國家真的無法決定時，我會建議他們採用碳稅制度。然而，如果有些國家像美國一樣，十分厭惡新的稅項，卻能夠容忍碳交易制度，尤其是容忍附有拍賣許可證的制度，這樣一定勝過容許氣候變遷不受約束，也一定勝過依靠無效的替代方法。

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