動保護法最新修法:我國成為第一個將嚴格飼主責任制度入法的亞洲國家

動保護法最新修法:我國成為第一個將嚴格飼主責任制度入法的亞洲國家
Photo Credit: Steve Garner CC BY 2.0
我們想讓你知道的是

最新的台灣動物保護法在上個月23日三讀通過,這不但是我國動物保護運動的一大里程碑,也使得我國成為第一個將嚴格飼主責任制度入法的亞洲國家。

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最新的台灣動物保護法在上個月23日三讀通過,必於本月六號正式施行(新舊動保法對照請參考這裡)。此次修法最大變革是將過失虐待動物行為列入裁罰範圍,並且增加了嚴格飼主責任罰則的規範 (Legislative duty of care towards animals)。這不但是我國動物保護運動的一大里程碑,也使得我國成為第一個將嚴格飼主責任制度入法的亞洲國家。以下我們將就這次修法的重點以及其中可能的問題,做一個概要的分析和評論。

處罰過失虐待開始於法有據

我們已經在上一篇文章中詳述過處罰過失虐待的重要性,因此這裡就不再贅述。在修法後,像阿河及許多因飼主過失造成動物傷害或死亡的案例,便能於法有據地進一步被起訴和定罪。只是仍美中不足的是,無論是故意及過失虐待動物的傷害標準,在修法後仍以動物是否具有明顯生理傷害或死亡來衡量,而非如歐美先進國家立法所強調的,以造成動物顯著或持續的痛苦做為裁罰輕重標準  (註一)。

這樣一來,許多無明顯生理傷害、但確實造成動物痛苦的虐待行為,就難以受到法律較多的保護。如瑞典動物法律師Helena Striwing所言:在動物福利法下,「受苦」應為任何違法行為之成立先決條件,亦即以保護動物免於受苦為目的 (註二)。

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確認嚴格飼主責任

第五條飼主責任部分,修法後的第三十條之一明訂了即便動物沒有受到傷害,但若動物管領人違反該條第二項各款規定,經勸導後仍無改善將按次開罰。

這個立法不但確定了嚴格飼主責任(反之則必須要有造成動物傷害的結果才能處罰),亦明文要求動物飼主或管領人要積極履行對動物的照護責任並提升其動物福利。

這確實是我國動保法發展的一大進步。然而相當可惜的是,第五條二項第六款至八款將飼主責任和規範條件限縮在寵物的照護上,大幅度侷限了保護範圍,使得飼主責任無法擴及所有動物種類的管領人(如展演動物、實驗動物和經濟動物等更多需要被關注的動物),實為一大缺憾。

嚴格飼主責任目前也是歐美先進各國,甚至有長久動物保護法歷史的亞洲先進國家及區域(註二)努力的修法目標之一。以發展動物保法歷史最悠久的英國為例,其在2006年便修法並新增嚴格飼主責任來取代已施行近一世紀之久的動物福利法。這個重要的改革除了確認飼主對管領動物(不限定動物種類)的嚴格責任,亦標示了現代動物保護立法目標已由防止虐待動物等行為,更進一步擴展到促進和改善動物福利等目標之上。

展演動物執照管理:不只發照把關,監督稽查才是關鍵

在阿河事件後,展演動物和寵物繁殖業者一樣必須要事先申請執照才能營業。雖然進一步的辦法細則需要將來主管機關訂立後才能得知,但目前展演動物主要都以展演野生動物為賣點,無論從生態保育或是生命教育的觀點,野生動物都非常不適合被利用在展演目的上。

近年來,世界各國的動物園因為考量到定位與動物福利的衝突,都在努力的尋求自身存在的合理和正當性,而純粹以娛樂為主的動物展演是否還應該存在,實在令人相當質疑。

芬蘭動物保護法為例,該法規定展演動物執照僅限以展演少數野生動物或非野生動物為主的場所申請。同樣的,即便有了事前執照把關,事後對動物管領人的監督稽查才是最重要關鍵。

然而如同前述,於新修訂的嚴格飼主責任將許多規範限於「寵物」上,排除了包括展演動物在內的其他動物,因此也大幅度的降低了事後稽查的有效保護。除非動物管領人因不當飼養而造成動物傷害,否則就算動物因活動空間不足之類的原因造成不適和痛苦也無法可管。

另外,如果稽查的行政資源還是沒有強力提升及改善,展演動物執照管理就又會跟寵物繁殖業者執照一樣,即便動保法早有執照管理規範,層出不窮的繁殖貓狗悲劇仍然無法遏止。

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寵物食品管理及獸醫師用藥不該訂立在動保法裡

這次修法大幅度的增加了許多寵物食品安全和獸醫師用藥相關的管理規範,事實上這些規範與動物保護本身根本無關。

首先,藥事法獸醫師用藥的限制本身就很荒謬,幾乎沒有其他國家有這樣的限制。而早年飼料法更不知何故將寵物排除在外,為了避免寵物食品安全問題造成動物傷亡悲劇,再加上相關管理法規因為種種阻礙和因素無法完成立法,才有了這般借屍還魂的立法出現。

因為不論就立法目的或執法權責等考量,動物飼料安全或獸醫師用藥都應該統一各歸所屬法規規範和稽查執法。將寵物食品或獸醫師用藥等規範訂立在動保法,卻又不是由動保員負責稽查 (動保本身業務甚至早就難以負荷),這些都可能造成將來權責工作分配和究責等問題。

參考外國的立法,也幾乎沒有將寵物食品規範在動物飼料或食品相關法規以外的例子。因此,未來應該朝向直接在藥事法及飼料法中就以上內容進行增刪修訂,這才是根本之道。

另外值得一提的是,雖然動物疾病衛生或飼料安全和動物保護法沒有直接關係,但近年來無論世界動物衛生組織歐盟都已將動物福利列入食品安全及衛生防疫等重大議題的重要決策中。但我國在這一方面卻完全沒有跟上國際趨勢,相關食品以及動物疾病防疫政策都沒有進一步將動物福利問題列入考量或符合最新的國際標準。

最近因禽流感發生的非人道撲殺的爭議,就是最明顯的例子。在歐盟的推動下,未來更多的動物福利議題都將可能成為WTO貿易障礙的條件(例如世界貿易組織已禁止不人道的海豹產品交易等),這些國際趨勢和標準都是政府不應該再忽視的問題。

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安樂死落日條款

流浪狗議題一直都是我國動保法的核心焦點,也是當初動保法推動立法成功最主要的關鍵。因此這次最備受關注的修法,應該就是收容所「零安樂死」目標及其落日條款的入法。

收容所安樂死問題與流浪狗數量是直接相關的,如果兩年落日條款到期後,政府依然沒辦法確實減低流浪狗數量並因此減少流浪狗進收容所數量,那麼收容所的收容問題和日後犬隻的出路問題就將會是一大難題。

如同動保團體所憂慮的「對於此一修法取向,是否能夠逼出整體社會『從源頭減少流浪狗』,抑或最後還是形成 ── 收容所動物數量暴增,讓動物以『其他方式死(病死、痛死、咬死)』或『到其他地點死』等種種扭曲現象,且地方政治生態能否配合?相關經費與配套措施是否能即時、有效到位?」

為了避免此等「零安樂死」政策最後只是解決流浪狗問題的「安慰劑」,政府必須積極在減低流浪狗數量上著手,嚴格執行和稽查:

  1. 已立法多時的動物晶片登記和辨識
  2. 本次新修法的有主動物強制結紮
  3. 控管寵物業者和寵物買賣等。

這些都是達到穩定控管和降低流浪動物數量等目標不可或缺的手段。其中,為了達到避免動物繁殖過量並鼓勵領養流浪動物,控管寵物業者和寵物買賣、在政策上限制繁殖動物數量、或是進一步課徵購買寵物稅金等手段都是可以進一步考慮的。

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可委託民間稽查違法

刑罰最重要的目的乃是恫嚇與預防犯罪,這只能藉由充分有效的執法來完成,而非愈加嚴苛的刑罰,行政裁罰亦是如此。

長久以來,我國動保法最大的問題除了部分的立法缺失以外,當屬配合執法行政資源的嚴重不足。例如飼主登記和動物辨識的機制,雖然早有相關規定,但多年來卻只是停留在宣導階段,而沒有進一步投注人力和經費徹底執行查核和處罰,如此有法無罰的規定根本形同虛設。

即便修法後已經擴大虐待動物的保護範圍,但在行政資源有限的情況下,要如何達成全面的稽查,讓保護能夠擴及伴侶動物以外的更多動物(像是可憐受苦慘死的阿河),便是修法後最關鍵的挑戰。

也許是有鑒於長期以來執法不足的問題,這次修法特別在第二條要求直轄及縣(市)政府應設專職動物保護機關,在第二十三條中增訂了委託法人、民間團體或個人辦理動保稽查業務的執行,並於第三十三條之二中訂立獎勵檢舉違法的條文等,這些確實不失為解決之道。

然而,能夠符合專業能力被委任執行稽查業務的團體,其條件資格於動保法中並未詳細規定,也難以想像除了少數動保團體以外還有哪些民間組織有能力被委任動保稽查業務。

但值得思考的是,放眼世界各國,動保團體都是監督政府和推動該國動物保護運動和立法的最大核心。在保持中立和監督政府執法的位置上,他們主要或完全是靠民間募款捐助來維持營運和理念。就算與政府單位合作也非上對下的委託關係,而是互不相屬各自獨立的合作機制。因此,如何確保被委託團體的執行業務能力,以及被委託動物保護團體如何維持其監督政府的獨立性,絕對是修法後不容忽視的執法關鍵。

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強制接受動保教育課程及禁止再飼養

最後非常值得稱許的是,這次修法新增訂若因違反動保法第二十五條到三十條而受到有罪判決、緩起訴或罰緩者必須接受強制的動保講習課程,以及禁止有棄養或虐待行為前科的行為人再飼養或領養動物,這些都是避免行為人再犯及給予再教育很好的機制。

然而,國內外許多觸犯動保法的案例都牽涉到心理疾病等問題(例如囤積動物的案例),因此未來修法是否應該在動保課程之外,依個案需求增加強制心理治療等手段,也是非常值得考慮的地方。

結語:立法只是第一步,更重要是執法和稽查

雖然上述內容針對這次修法提出了許多疑慮,但整體來說此次修法確實在動物保護法制上邁進了相當大的一步,這都要感謝許多動保團體和關心動物的立委長期以來的努力和付出。沒有他們,台灣動保法不可能開始,也不會走到這一步。

然而立法只是開始的第一步,更重要的在後面的執法和稽查,畢竟執法不彰的法律最多只是一個美好的勸告而已。希望今後政府能夠投入更多預算和人力在執法資源上,讓動保法確實達到它立法的目的,避免更多動物受苦受難的悲劇再發生。也希望未來修法能夠更擴大保護的範圍,讓數量龐大卻受苦最深的經濟動物、實驗動物等能夠有更多的保護。這不僅是世界動物保護的趨勢,更是現代公民社會最重要的課題之一。

註釋

一、Mike Radford, Animal Welfare Law in Britain: Regulation and Responsibility, OUP Oxford (2006).

二、Helena Striwing, Animal law and animal rights on the move in Sweden, 8 Animal L. 93 (2002).

三、Amanda Whitfort, Evaluating China’s Draft Animal Protection Law, SYDNEY LAW REVIEW VOL 34:347(2012)

Photo Credit: Steve Garner CC BY 2.0

責任編輯:鄭少凡
核稿編輯:楊士範

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