賈德戴蒙《動盪》:為什麼美式民主「政治妥協」在過去二十年內加速崩解?

賈德戴蒙《動盪》:為什麼美式民主「政治妥協」在過去二十年內加速崩解?
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我們想讓你知道的是

我們要回答的問題不僅僅是為什麼政客獨立於選民之外,變得愈加不妥協,而且還需要了解為什麼美國選民本身也變得更不願包容,在政治立場上更不遷就。政客也只是遵從他們的選民之意願。

文:賈德.戴蒙(Jared Diamond)

第九章 美國該何去何從?它的優勢和最大的問題

(前略)

本章所描述的所有內容都可歸結為:美國享有巨大的優勢。可是國家可能會浪費自己的優勢,就像阿根廷。已有警訊顯示,今天的美國似乎已在揮霍其優勢。這些警訊中有四個相互關聯的特徵,正在促使原為美國歷史優勢的民主制度崩毀。本章其餘的篇幅就用來討論這四組問題中的第一組,也是最嚴重的部分。下一章(第十章)將繼續討論「其他」三組嚴重的問題。它們被列為「其他」,僅因最大的問題使它們相形失色。

第一個問題,也是我認為威脅美國民主的基本問題中最嚴重的一個,即政治的折衷妥協加速惡化。如前所述,與獨裁政權相比,政治妥協是民主國家的基本優勢之一,因為它可以減少或阻止多數的暴政,或受挫的少數反過來癱瘓政府。美國憲法試圖制定制衡制度,創造壓力,達成妥協。例如總統領導政府政策,但國會控制政府預算,眾議院(國會下議院)議長排定眾議院對總統提案的議程。如果國會代表本身就有歧見,如果支持某種觀點的人無法獲得足夠的票數來推行他們的想法,那麼政府在採取任何行動前,就必須先行折衷妥協,這種情況實際上經常發生。

美國史上常有激烈的政治鬥爭發生是很自然的事,偶爾也有多數暴政或少數癱瘓的情況,然而,除了因一八六一至六五年妥協破裂而導致內戰的這個明顯例外,通常都能成功達成妥協。最近的一個例子是,一九八一至八六年共和黨總統雷根與民主黨眾議院議長托馬斯.提普.奧尼爾(Thomas Tip O’Neill)之間的關係。這兩人政治手腕都很高明,兩人也都個性剛強,彼此的政治哲學及在許多或大半的政策立場上皆互相對立。他們在重大議題上意見分歧,在政壇上互相鬥爭。然而他們也互相尊重,承認彼此在憲法上的職權,並遵守章程。雖然奧尼爾不贊成雷根的經濟政策,但他認可總統提出的憲法權利法案,安排眾議院投票,並堅持預定的議程。

在雷根和奧尼爾的領導下,聯邦政府發揮了作用:在最後期限前完成投票,批准預算,聯邦政府不曾關閉停擺,也罕有威脅阻撓議事的情況。雷根和奧尼爾及雙方陣營雖彼此意見不同,但他們會在政策上達成妥協,包括減稅、改革聯邦稅法、移民政策、社會安全改革、減少非軍事支出和增加軍費等。儘管雷根提名的聯邦法官通常不合民主黨的口味,其中一些被提名人因此未獲民主黨通過,但雷根仍能任命一半以上的聯邦法官,其中包括九位最高法院法官中的三位。

只是從一九九○年代中期起,尤其是由二○○五年左右開始,美國政治妥協的情況一直在退化,這不僅發生在兩大政黨之間,也發生在各黨的鷹派和鴿派之間。在共和黨內部尤其如此,在任期中與民主黨妥協的溫和派共和黨議員如果遇上重選,較極端的共和黨茶黨派就會對這樣的候選人提出初選挑戰。因此,二○一四至一六年國會通過的法案是美國史上最少,預算通過的時間落後,並造成政府停擺的風險,或真正導致政府停工。

讓我們舉個妥協破裂的例子:用阻撓議事(filibuster)的方式阻擋總統所提名的人選。「阻撓議事」是美國參議院議事規則(憲法中並未明訂)的一種戰術,由少數反對議案的參議員(甚至只需一位參議員)不停地發言(或提出這種威脅,稱作虛擬阻撓議事,phantom filibuster),以迫使對方妥協或撤回該動議。(一九六七年就有參議員以持續二十四小時以上的演說創下紀錄。)參議院議事規則允許透過「結束辯論」(cloture)投票,結束阻撓議事,必須絕對多數而非僅是多數參議員(一百位參議員中要有六十位)投票通過。儘管採取投票的方式,多數派肯定勝過少數派,但意志堅決的少數派可以用「阻撓議事」的方法,強迫多數派妥協;而「結束辯論」的方式,則可讓意志堅定的絕對多數派拒絕妥協。

雖然這些作法明顯可能遭到濫用——即用「阻撓議事」癱瘓議程,或者用「結束辯論」迎來多數獨裁,但這套制度在美國史上大半都能發揮效果。少數派及絕對多數派都明白濫用這些作法的可能,因此很少使用「阻撓議事」的戰術,更少用「結束辯論」的作法。在美國前四十三位總統和前二百二十年的憲法政府中,參議院使用「阻撓議事」反對總統提名政府職位的候選人僅六十八位。但在民主黨總統歐巴馬二○○八年當選後,共和黨領袖卻宣布他們打算阻止他提出的任何提案,包括在短短四年內阻擋了七十九位歐巴馬提名的人選,比過去兩百二十年的總和還多。民主黨對此提出除了最高法院法官外,廢除總統提名人的絕對多數要求來作為回應,因而能夠填補政府的職缺,但也降低了不滿意的少數派洩壓之安全閥。

要阻礙總統提名的人選獲得國會確認通過,「阻撓議事」只是最極端和最少用的方法。在歐巴馬總統二○一二至一六年的第二個任期中,共和黨控制的參議院通過總統提名法官的數量,是自一九五○年代初以來最少的人數,所通過上訴法院(最高法院下一級)法官的人數,更是自十九世紀以降最低。最常用來阻礙提名的策略,是拒絕安排參議院委員會審議提名的會議;第二常見的方法是對參議院相關委員會批准的提名,拒絕安排參議院全面投票。例如,有一位大使人選獲提名後等待了兩年多,一直未獲參議院投票確認,最後去世未能上任。就連職位遠不如法官或大使那般具爭議或富權力也同樣受阻。我有位友人獲提名擔任國家海洋和大氣管理局的二級職位,等待了一年仍未獲確認,最後撤回了他的候選提名。


為什麼這種政治妥協在過去二十年內加速崩解?除了它所造成的其他傷害外,它還會自我強化,因為它使得除了不妥協的理論派外,沒有人願意擔任民選代表,為政府服務。我有兩位德高望重的朋友擔任參議員多年,如果他們競選連任,應會再度當選,但他們決定退休,因為國會的政治氣氛讓他們感到非常失望。我請教了國會代表以及熟稔國會運作的人,徵詢造成此趨勢的原因,他們提出了三個解釋如下。

其一是,競選活動的花費如天文數字般上升,使得贊助人比過去愈加重要。雖然有些高階職位的候選人藉著拼湊許多小額捐款來籌募經費,但許多或大部分其他候選人卻不得不依賴少數的高額捐款。當然,捐款人之所以大手筆捐款,乃因他們對某些特定的目標有強烈的想法,因此捐款給支持這些目標的候選人。他們不會捐款給接受妥協的中間候選人。一位夢想幻滅的友人從長期政治生涯退休後,寫信告訴我:「在當今我們所面臨的所有問題中,我認為危害最嚴重的,是在政治體系和個人生活中的金錢偏差。收買政客和政治成果的規模比以往任何時候都來得大……爭奪政治資金消耗了時間、金錢和熱忱……政治時程趨於金錢化,政治語言惡化,政客只忙於往返各自的選區,彼此互不熟識。」

這位朋友提出的最後一點,也是第二個解釋:國內航空交通增加,在華府和全美各州間提供頻繁而快速的聯繫。以往各州代表平日在華府的國會服務;也得留在華府度週末,因為他們無法在週末這段時間往返選區。他們的家人必須住在華府,他們的孩子在華府上學。週末,各州代表及其配偶和孩子彼此來往,互相認識,各代表互相結交為友,而不僅僅是政治對手或盟友。然而如今,高昂的競選經費讓民意代表承受壓力,必須經常回到本州募款,國內航空交通的成長使這種作法足以實現,許多代表於是把家人留在本州,孩子也留在那裡上學。他們的孩子不與其他國會代表的孩子一起玩,各代表也不認識彼此的配偶和子女,他們只把對方當作政治人物看待。目前,五百三十五位國會議員中約有十八人在華府,他們甚至沒有公寓或宅邸,平常睡在辦公室的床上,週末便飛回家鄉。

妥協加速崩解的第三個解釋,和所謂「傑利蠑螈」(gerrymandering)的作法有關。這個詞的意思是重新劃分一州的議會選區,以便偏袒其中一黨,確保該黨當選的代表比例高於全州選民選擇該黨的比例。這在美國政治上並非新的作法。實際上,這個詞來自於麻州州長艾布里奇.傑利(Elbridge Gerry),他管轄的州政府於一八一二年重劃全州選區,唯一的目的就是要增加傑利同黨代表的當選人數,劃出的地區奇形怪狀,看似蠑螈,因而創造出「傑利蠑螈」一詞(插圖9.11)。

插圖9_11
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現在,每隔十年全美進行人口普查,重新調整州內眾議院席次數量後,各州議會即可重劃該州的眾議院議員選區分界。愈來愈多的情況是,共和黨控制的州議會重新劃定界限,盡量把可能會投民主黨的選民集中到最小的民主黨地區(通常是城市地區)——而把剩下可能會投民主黨的選民盡量分配到更多地區,與數量適當但可靠的共和黨多數選民(通常在鄉村地區)分配在一起。美國最高法院最近駁回了北卡羅萊納州共和黨控制的議會所規畫的選區重劃計畫,指該選區的邊界毫無地理意義,但操縱方式卻「如手術般精準」,以便犧牲民主黨代表,擴大共和黨代表的數量。

「傑利蠑螈」對政治妥協造成的後果是,它事先就明確表現出各選區大部分選民會支持哪些政黨,偏好哪些政策。因此採取中間路線訴求兩黨選民的候選人就很可能會落敗。相反地,候選人知道他們應該採用兩極分化的平台,只求吸引在特定分區中預期會獲勝政黨的選民。雖然「傑利蠑螈」對當前的政治兩極化似乎確實有一些影響,卻並非全部的原因,有幾個理由:「傑利蠑螈」無法解釋參議院的兩極化(因為各州的選區只限於眾議院而非參議院選舉,可是如今參議員卻與眾議員一樣不妥協);「傑利蠑螈」無法解釋尚未重繪的選區為什麼也兩極化;即使在重劃選區前,兩極化的許多情況也已存在。

然而,這三個關於美國政治兩極分化的理論——籌款、國內航空交通和「傑利蠑螈」,都只是試圖解釋那一小群政壇人物的兩極化,實際上的問題卻廣泛得多:全體美國人都趨向兩極化,在政治上毫不妥協。只要看看二○一六年總統大選結果的地圖,投票給共和黨或民主黨的各州分別被塗成紅色或藍色,你便會發現美國兩岸和大都市現在皆一面倒向民主黨,但內陸和鄉村地區則都是共和黨。每個政黨的意識型態變得愈來愈同質和極端:共和黨人變得愈來愈保守,民主黨人則變得愈來愈開放,兩黨的中間派都愈來愈少。調查顯示,各黨派的美國人都愈來愈不能容忍對方,認為對方是對美國福祉的真正威脅,不希望近親與其他黨派的支持者結婚,並希望生活在街坊鄰里都與自己政治理念相同的地區。本書的美國讀者不妨自行測試一下美國的分歧:在你個人認識並視為朋友的人當中,有多少人告訴你他們在二○一六年總統大選投票給另一黨的候選人?

因此,我們要回答的問題不僅僅是為什麼政客獨立於選民之外,變得愈加不妥協,而且還需要了解為什麼美國選民本身也變得更不願包容,在政治立場上更不遷就。政客也只是遵從他們的選民之意願。

至於整個美國社會的政治兩極分化,經常提到的一個解釋是「利基資訊」(niche information)。在我十幾歲時有線電視尚未問世;直到一九四八年,我的故鄉波士頓才開始有了第一個電視節目;此後多年,美國人的新聞都來自三大電視網、三大主要新聞週刊和報紙。大多數美國人的消息來源都相同,沒有一個可以明確地用保守或自由的觀點識別,且沒有嚴重扭曲的訊息。如今隨著有線電視、新聞網站和臉書的興起,以及大眾市場平面新聞週刊的衰退,美國人會根據他們預設的觀點來選擇資訊來源。

在每個月的有線電視帳上,我看到四百七十七個可以選擇的頻道:不僅能從我偏保守或自由的角度出發,可選擇福斯新聞(Fox News)或MSNBC,還有非洲、大西洋岸大學運動、烹飪、犯罪、法國、曲棍球、珠寶、猶太生活、俄羅斯、網球、天氣,以及其他無數狹隘的主題和觀點。我可以選擇只和我目前的興趣和觀點相關的頻道,而不被其他主題和不喜歡的觀點分心。結果是:我把自己鎖在自訂的政治小圈圈裡,我只在意自己的那一套「事實」,我繼續投票支持我向來偏好的政黨,我不知道其他政黨為什麼吸引人們支持,而且我理所當然要我所選出的代表,拒絕與我意見不同的代表達成妥協。

大部分美國人現在都使用臉書和推特這類社交軟體。我有兩位互不相干的朋友,其中一位是民主黨,另一位是共和黨,他們分別向我解釋各自的臉書帳戶如何成為他們主要的資訊過濾器。這位民主黨友人(年輕人)向他的臉友發布新聞和評論,他的臉友再轉發貼文,他選擇他們,是因為他們和他有共同的觀點。如果有人發表共和黨觀點的貼文,他就把這個人「刪除好友」,也就是將他由臉書好友名單中刪除。他刪除的好友包括他的叔叔嬸嬸,由於他們是共和黨支持者,他也不再去探望他們。他成天都在自己的iPhone上檢視他的臉書帳戶,且用它來辨識並閱讀和他觀點一致的電子報文章,但他並不訂閱實體報,也不看電視。我的另一位友人則是共和黨,她的說法類似,只是她刪除的好友是以民主黨觀點發文的人。結果是:我的每一位朋友都只在他們自訂的利基內閱讀。

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書籍介紹

本文摘錄自《動盪:國家如何化解危局、成功轉型?(含32頁珍貴歷史圖片)》,時報出版
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作者:賈德.戴蒙(Jared Diamond)
譯者:莊安祺

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Photo Credit: 時報出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:潘柏翰


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