為何台灣需要地方創生?「創」之前該先思考的事

為何台灣需要地方創生?「創」之前該先思考的事

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地方創生就是鄉鎮的人口挖角計畫,目的在挖有創意且有意願來此居住的人一起共生,這些移住人口需要哪些協助與支持,如何使其共同參與在地事業活動、共構維繫發展的結盟體系為何等等,都是地方在規劃創生計畫時值得好好思考的核心課題。

文:黃仁志(財團法人農村發展基金會)

「地方創生」是這兩年網路聲量相當高的關鍵詞。隨著政治上大張旗鼓地將地方創生視為解決人口與區域失衡的首要政策,並以之作為整合部會計畫資源的核心概念,民間也不乏各種討論地方創生的資訊。這些資訊或有闡述引介日本地方創生政策的脈絡與案例,也有對國內地方「創生」經驗加以編寫成專題報導,或是對政策提出批判與調整建議的意見。但也引發不少擔憂或焦慮,頻頻質問到底地方創生該怎麼推動?會不會變成「地方創傷」?

讓更多人了解地方創生的意涵與目標,並找到推動地方創生的方法,幾乎可說是地方創生元年最大的挑戰與任務。但同時,我們也必須理解台灣為何走到需要「地方創生」的這一步,才能在往後的創生行動中避免重蹈覆轍。尤其在歷經「一鄉一特色」、「社區總體營造」、「農村再生計畫」等等由地方發展概念轉譯而成的政策後,地方創生到底與過去這些政策有何異同之處,也啟人疑竇。如何掌握概念、反省經驗、釐清異同、建構推動方法,是後續想要共同推動地方創生工作者都在關注的事情。

台灣人口結構與區域發展失衡的原因

從地方創生所直指的「人口」與「區域」雙重失衡危機來看,其歷史根源來自台灣從1970年代延續至今的不均發展策略。尤其是基於「成長極」的概念所打造的都會區核心城市,一方面產生顯著的人口磁吸力量,另一方面也將周邊鄉鎮視為開發腹地,造成權力與資源分配上的不平等現象。而脫落於此都會區域網絡的其他鄉鎮地方,更因此面臨成長動能衰退的挑戰。

1990年代前後,全球產業分工體系已大步邁入下一個結構變化。新世界工廠中國的崛起,誘使台灣各地的上下游供應鏈漸次「西進」,更讓過去「大帶小、彈性分包」所構成的地區型產業鏈群聚,開始浮現支解現象。過去因工業化而獲得發展契機的「地方」,在喪失產業群聚效益後,反而因便捷的交通路網而產生人口流失更快速的「襲捲效果」(backwash effect),造成地方生產和消費規模不足,更形削弱地方的發展動能。

面對全球經濟結構大轉型所產生的衝擊,「全球在地化」(glocalization)的思維成為引領發展的新方向,並結合在地經濟、社區意識和地方行銷的觀點,使「地方特色」與「社區營造」成為中央與縣市政府的重要施政工作。「社區如何動起來」(可參見楊弘任的專書)一方面引發各界的探討與重視,另一方面也突顯出過度以都市發展觀點所制定的行動策略,難以解決鄉鎮地方發展的實際問題。如何調整既有的法規制度,回應鄉鎮地方產業活動、生活機能與生態環境維護的需求,也引發越來越多的關注與討論。地方在「生活空間」與「經濟空間」之間所身處的結構性矛盾,確實未能透過社區營造、農村再生或一鄉一特色等政策而獲得根本解決,也反映在鄉鎮地方人口持續流失和生活機能失能的問題上。

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作者提供
鄉鎮空屋反映人口流失與機能不足的挑戰

而在都市這一端,「現代化發展」深刻影響家戶人口生育情況的變化。城鄉移民加快都市雙薪小家庭成為主要的家戶結構,並因兼顧工作與生養下一代的考量,形成自我調節生育的「家庭計畫」。標誌人口自然成長速度的育齡婦女生育率,從1950年代的高峰後逐漸降低,到1984年降到人口替代水準(生育率2.1),此後更一路下滑,預告人口減少的時代已悄悄來臨。相對地,鄉鎮地方歷經勞動力與土地資本的雙重外流,也逐漸失去維繫在地生活的社會經濟能量。扶養比(中壯年人口撫養幼年與高齡人口的比例)與老化指數(高齡人口對比幼年人口的比例)逐年攀高,顯現地方發展必須面對的人力困境。

從前述台灣發展的演化歷程來看,我國鄉鎮地方的社會發展危機,來自戰後人口急遽擴張後所建構的社會互動網絡,因為都市化產生的急速人口外移,使地方社會網絡和生活支持系統崩解,從而造成地方「失能」的危機與壓力。經濟結構變遷所引發的人口流動,不僅埋下台灣區域不均發展的變數,也造成都會區中的勞動市場產生惡性競爭、薪資水準跟不上物價與房價上漲幅度,以及青壯年生育意願降低等問題。與此同時,鄉鎮地方則是因為核心勞動力遷出,以及土地與資本隨著農地轉用和炒作而流失,加上高齡化與少子化現象的複合作用,造成地方家戶的扶養負擔增加。但相對應所需的文教和社福醫療投資越發減少,更形惡化地方的生活機能和維生條件。在這樣的結構脈絡下,偏鄉地區亟待整體性的結構調整,讓地方重獲新的發展動能。

因此,「地方創生」不應自我侷限地方產業如何發展的老問題,而是「多少人可以在哪裡以何為生」的綜合課題。「移住、安居、樂業、育兒」,成為檢視地方創生計畫是否合適的重要原則。要推動人口的移住創生,就必須掌握移住過程所會面對的問題,以及促成和支持移住的條件需求,將之納入後續規劃地方創生事業的內容中。

日本地方創生經驗的關鍵啟發

毫無疑問,台灣推動地方創生的參照點,絕大部分是來自日本的地方創生推動經驗。而日本地方創生政策的起始轉折,又承襲著過去國土總合開發計畫、地域活化政策,和町村營造的經驗與反思,以及對地方消滅的擔憂和辯論。整體來說,日本推動地方創生的經驗顯示,地方創生就是在具有地方消滅危機的意識下,以吸引人口移住、創造地方生機為目標的地方復育過程。讓更多人願意住進來、也讓地方因而活起來。


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於5月3日首播的《國際大風吹|行動講堂》直播節目,由李漢威、蔡尚樺聯手主持,與資深媒體人范琪斐對談,除了帶領觀眾一窺全球正面臨的嚴重氣候變遷、迫切的糧食危機,也帶觀眾認識世界展望會在全球各地展開的救援任務,並邀請各界一同付出行動,與世界展望會一起集結眾人之力、力挽狂瀾,守護飢寒交迫的社區家庭與兒童,同時醫治急需挽回的自然環境。

人類生活正備受考驗,而此刻的我們仍有機會扭轉命運。

全球氣候變遷,引發嚴峻糧食危機

根據聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的報告,目前全球約有40%人口受到氣候變遷的影響,且約有33~36億人正生活在極易受到氣候變遷衝擊的環境中。當全球氣候變遷日益嚴重,人類與其依存的生態系統所要承擔的風險也就愈來愈高。

而全球極速暖化、氣候變遷帶來的極端氣象,也引發物種滅絕、蟲媒傳染病、生態系統崩潰、致命熱浪、缺水和農作物減產等後果。事實上,在NASA最新的研究也表示,最快在2030年,氣候變遷就會影響全球玉米和小麥的生產;而這項結論,也呼應了聯合國IPCC發布的《氣候變遷與土地報告》。如果不採取有效的因應措施,到了2050 年,氣候變遷將導致全球糧食產能下降5~30%。

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Photo Credit:TNL Brand Studio
研究指出,一旦全球升溫達攝氏2度,將有18%的陸地物種要面臨滅絕風險;而升溫攝氏4度時,恐怕有50%的物種將受到威脅,且如此衝擊在未來數百年內,幾乎不可能逆轉。

當家庭受困於飢餓,最大的受害者竟是兒童

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Photo Credit:TNL Brand Studio
目前,全球約77億人口當中,即有8.11億人營養不良,以及有1.61億人的糧食不安全。尤其,新冠肺炎爆發至今,遭逢飢荒危機的人數增加了6成,包括43國家有飢荒考驗,以及4,500萬兒童處於嚴重的營養不良;其中,更有45%的5歲以下兒童因此死亡。

氣候變遷導致乾旱造成農作物歉收,或是洪水沖毀農作物及房屋,導致資源更少,導致部落間及國家間為了爭奪資源而爆發衝突。更令人難過的事實是,兒童是對氣候影響最小的族群,卻是氣候變遷下的最大受害者。

由於在家庭生計捉襟見肘時,某些脆弱地區的家長,往往將童婚視為撫養子女的唯一辦法;此外,還可能迫使兒童從事危險的勞動工作以協助生計,卻讓他們處於剝削和虐待的嚴重危機。家庭暴力、人口販賣、童婚以及童工問題等,種種暴力不但嚴重影響脆弱兒童的身心狀況,也剝奪了兒童的基本權利與未來前途。

此外,來賓范琪斐也強調,氣候難民、飢餓危機已是現在進行式,且正在擴大蔓延中。當災難發生,首當其衝的是弱勢國家、弱勢人民,以及老弱婦孺等弱勢族群。這些處於社會底層的弱勢兒童,背負著悲慘命運,令人不忍卒睹。然而,除了感到悲痛沈重以外,我們也要知道自己是有能力做出改變行動的人。

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世界展望會人道救援三大策略-緊急回應、調適、減緩

「一個地區的糧倉受到影響,生活在地球村的每一個人都必須共同承擔。」氣候變遷造成的毀滅性後果,迫使流離失所的人數創歷史新高,全球正在與本世紀最嚴重的飢餓危機抗戰,而你我都肩負起一定的責任。

例如:人道救援第一線的世界展望會,總是在第一時間搶救因遭受氣候變遷影響的區域和家庭,並針對緊急程度分別訂定短、中、長期的執行策略,恢復家庭與社區生活的韌性,提升居民災變的應變力與經濟彈性,以及促進兒童的長期福祉與發展。具體來說,世界展望會三大行動策略,包括:

  1. 緊急回應:世界展望會首先提供挽救生命的急迫性服務。例如:供給糧食、臨時居住所、乾净飲用水、簡單醫療設備,以及心理支持。
  2. 調適:世界展望會與當地社區一同尋求能有效減少氣候變遷危害的策略和措施,以事先預防的措施,減少損害、提升韌力,並開發有益當地生計的機會。
  3. 減緩:主要是針對溫室氣體減量,規劃長期措施。例如:透過減少排入大氣中的溫室氣體,或將溫室氣體以吸收儲存的方式,降低大氣中溫室氣體的濃度含量,以推遲、甚至避免氣候變遷發生,降低全球氣候變遷所帶來的衝擊。例如:在世界展望會的宣導下,當地居民改為使用低耗能爐具,取代傳統用大量燒木頭;或是運用生質沼氣煮飯系統,善用農業廢棄物、動物糞便產生沼氣,進而轉化成燃料,減少多於碳排。另外,世界展望會也會幫助地區建設太陽能等再生能源。
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過去十年,世界展望會推行的「自然再生法」(FMNR,farmer-managed natural regeneration)幫助了超過百萬公頃亞非地區再生土地,有600萬人因為FMNR增加農穫,遠離飢餓。

若不立即作出改變行動,災難將迅速蔓延至全球各個角落,別等到發生到我們身上時,才後悔莫及。

為孩子迎戰氣候變遷!飢餓三十救援專線:(02)8195-3005 即刻救援動起來


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關於《國際大風吹|行動講堂》

由《國際大風吹》李漢威、金鐘主持人蔡尚樺聯手主持,每集《國際大風吹|行動講堂》直播節目將邀請重磅來賓,帶大家深入淺出、探討急需人們重視的國際議題,並呼籲各界付出實際行動,向需要幫助的人伸出援手,展開即刻救援。


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