為何台灣需要地方創生?「創」之前該先思考的事

為何台灣需要地方創生?「創」之前該先思考的事
我們想讓你知道的是

地方創生就是鄉鎮的人口挖角計畫,目的在挖有創意且有意願來此居住的人一起共生,這些移住人口需要哪些協助與支持,如何使其共同參與在地事業活動、共構維繫發展的結盟體系為何等等,都是地方在規劃創生計畫時值得好好思考的核心課題。

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文:黃仁志(財團法人農村發展基金會)

「地方創生」是這兩年網路聲量相當高的關鍵詞。隨著政治上大張旗鼓地將地方創生視為解決人口與區域失衡的首要政策,並以之作為整合部會計畫資源的核心概念,民間也不乏各種討論地方創生的資訊。這些資訊或有闡述引介日本地方創生政策的脈絡與案例,也有對國內地方「創生」經驗加以編寫成專題報導,或是對政策提出批判與調整建議的意見。但也引發不少擔憂或焦慮,頻頻質問到底地方創生該怎麼推動?會不會變成「地方創傷」?

讓更多人了解地方創生的意涵與目標,並找到推動地方創生的方法,幾乎可說是地方創生元年最大的挑戰與任務。但同時,我們也必須理解台灣為何走到需要「地方創生」的這一步,才能在往後的創生行動中避免重蹈覆轍。尤其在歷經「一鄉一特色」、「社區總體營造」、「農村再生計畫」等等由地方發展概念轉譯而成的政策後,地方創生到底與過去這些政策有何異同之處,也啟人疑竇。如何掌握概念、反省經驗、釐清異同、建構推動方法,是後續想要共同推動地方創生工作者都在關注的事情。

台灣人口結構與區域發展失衡的原因

從地方創生所直指的「人口」與「區域」雙重失衡危機來看,其歷史根源來自台灣從1970年代延續至今的不均發展策略。尤其是基於「成長極」的概念所打造的都會區核心城市,一方面產生顯著的人口磁吸力量,另一方面也將周邊鄉鎮視為開發腹地,造成權力與資源分配上的不平等現象。而脫落於此都會區域網絡的其他鄉鎮地方,更因此面臨成長動能衰退的挑戰。

1990年代前後,全球產業分工體系已大步邁入下一個結構變化。新世界工廠中國的崛起,誘使台灣各地的上下游供應鏈漸次「西進」,更讓過去「大帶小、彈性分包」所構成的地區型產業鏈群聚,開始浮現支解現象。過去因工業化而獲得發展契機的「地方」,在喪失產業群聚效益後,反而因便捷的交通路網而產生人口流失更快速的「襲捲效果」(backwash effect),造成地方生產和消費規模不足,更形削弱地方的發展動能。

面對全球經濟結構大轉型所產生的衝擊,「全球在地化」(glocalization)的思維成為引領發展的新方向,並結合在地經濟、社區意識和地方行銷的觀點,使「地方特色」與「社區營造」成為中央與縣市政府的重要施政工作。「社區如何動起來」(可參見楊弘任的專書)一方面引發各界的探討與重視,另一方面也突顯出過度以都市發展觀點所制定的行動策略,難以解決鄉鎮地方發展的實際問題。如何調整既有的法規制度,回應鄉鎮地方產業活動、生活機能與生態環境維護的需求,也引發越來越多的關注與討論。地方在「生活空間」與「經濟空間」之間所身處的結構性矛盾,確實未能透過社區營造、農村再生或一鄉一特色等政策而獲得根本解決,也反映在鄉鎮地方人口持續流失和生活機能失能的問題上。

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鄉鎮空屋反映人口流失與機能不足的挑戰

而在都市這一端,「現代化發展」深刻影響家戶人口生育情況的變化。城鄉移民加快都市雙薪小家庭成為主要的家戶結構,並因兼顧工作與生養下一代的考量,形成自我調節生育的「家庭計畫」。標誌人口自然成長速度的育齡婦女生育率,從1950年代的高峰後逐漸降低,到1984年降到人口替代水準(生育率2.1),此後更一路下滑,預告人口減少的時代已悄悄來臨。相對地,鄉鎮地方歷經勞動力與土地資本的雙重外流,也逐漸失去維繫在地生活的社會經濟能量。扶養比(中壯年人口撫養幼年與高齡人口的比例)與老化指數(高齡人口對比幼年人口的比例)逐年攀高,顯現地方發展必須面對的人力困境。

從前述台灣發展的演化歷程來看,我國鄉鎮地方的社會發展危機,來自戰後人口急遽擴張後所建構的社會互動網絡,因為都市化產生的急速人口外移,使地方社會網絡和生活支持系統崩解,從而造成地方「失能」的危機與壓力。經濟結構變遷所引發的人口流動,不僅埋下台灣區域不均發展的變數,也造成都會區中的勞動市場產生惡性競爭、薪資水準跟不上物價與房價上漲幅度,以及青壯年生育意願降低等問題。與此同時,鄉鎮地方則是因為核心勞動力遷出,以及土地與資本隨著農地轉用和炒作而流失,加上高齡化與少子化現象的複合作用,造成地方家戶的扶養負擔增加。但相對應所需的文教和社福醫療投資越發減少,更形惡化地方的生活機能和維生條件。在這樣的結構脈絡下,偏鄉地區亟待整體性的結構調整,讓地方重獲新的發展動能。

因此,「地方創生」不應自我侷限地方產業如何發展的老問題,而是「多少人可以在哪裡以何為生」的綜合課題。「移住、安居、樂業、育兒」,成為檢視地方創生計畫是否合適的重要原則。要推動人口的移住創生,就必須掌握移住過程所會面對的問題,以及促成和支持移住的條件需求,將之納入後續規劃地方創生事業的內容中。

日本地方創生經驗的關鍵啟發

毫無疑問,台灣推動地方創生的參照點,絕大部分是來自日本的地方創生推動經驗。而日本地方創生政策的起始轉折,又承襲著過去國土總合開發計畫、地域活化政策,和町村營造的經驗與反思,以及對地方消滅的擔憂和辯論。整體來說,日本推動地方創生的經驗顯示,地方創生就是在具有地方消滅危機的意識下,以吸引人口移住、創造地方生機為目標的地方復育過程。讓更多人願意住進來、也讓地方因而活起來。

為了讓人口「回到地方」去創生,日本政府以長期累積的詳細統計數據為根基,從全國層級到各町村層級,仔細分析人口的流動去向、在地人口結構的變化狀況,以及各當地各類型產業的消長變化,作為中央與地方制定創生戰略計畫的依據,更建置RESAS資料庫作為各地評估對策主軸的參照。有詳實的資訊,也要有知道怎麼運用資訊擬定戰略的培力機制和執行資源。為此,日本政府也分別從人力、財務層面提供具體的資源支持。前者包括設立「地方創生學院」提供知識技能培力、設置「故鄉回歸支援中心」媒合移居地點、調派公務員或專業人員協助地方制定創生戰略、以地域振興協力隊制度提升地方行動力等。而在財務面則有創生交付金、故鄉納稅制度,以及地方據點強化稅制等措施,旨在支持地方取得推動創生工作所需的資源。

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日本地方創生的推動架構以促成人口回流地方創造生機為目標

在這樣的政策架構底下,市町村(相當於台灣的鄉鎮市)如何借力使力,透過多元配套措施吸引移住者並支持其創生活動、以自有的資產特質激發創新構想,進而帶來滾動累積的演化效果,就是市町村能否真正創生的關鍵。從策略路徑來說,產業六級化、地域品牌、創新活動、資產活化、社群連結等,都是因地制宜的選項。關鍵在於地方如何透過集思廣益、共同行動,掌握在地課題、需求,和發展目標,並為框架之外的創新方案提供嘗試機會,在行動中去驗證成效與調整策略。更重要的是,地方可以藉由創生行動,重建在地生活的希望感和認同感,讓人覺得值得來此過生活,才能讓地方活化創生的成果得以持續維繫。

鄉鎮推動地方創生的策略思維

台灣從日本搬進「地方創生」的想法時,除了引發社會對於城鄉發展落差、年輕人普遍低薪、家庭扶養負擔沉重等跨世代問題的反省,同時也警覺以往過度仰賴都市化和成長極的策略,確實造成地方發展不均的問題。另一方面,日本推動地方創生的政策目標與執行架構,也突顯過去地方發展所忽略的兩個重要環節:「人口」與「鄉鎮」。如何培力鄉鎮層級的公、私部門,使之有能力面對在地人口與社會經濟問題,並建構出能應對在地課題、提升地方發展動能的整體策略,才是地方創生更深刻的意義。

換言之,地方創生必須將提升「鄉鎮力」當作基礎工作,讓地方公、私部門能夠透過數據分析和集體討論過程,深入分析在地的課題、條件,和可能性,找到讓人口願意回到地方的發展治理策略,才能夠為長期的創生行動建立紮實根基。

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蘇澳鎮公所舉辦創生討論會,讓公所人員與民眾共同討論在地課題

從策略思維上來說,「地方如何發展」向來是跨領域所共同關切的課題。但到底是應該「先有人」還是「先有產業」,各界看法卻莫衷一是。「有產業才能吸引人」和「有人才能創造和經營產業」的論點,各有擁護者也必須視當地狀況而定,沒有必然孰先孰優。真正的關鍵在於,地方在思考創生策略時,如何將「人口」問題納入考量,讓經濟策略得以結合社會措施,共同支持人口回流。因此,認識地方人口結構的變遷狀況,進而界定出希望吸引的目標人口,是制訂創生工作的重要準備工作,才能以此構思對應所需的配套措施。

例如,以增加新生人口為目標的創生計畫,就必須面對如何提升在地生育率的問題;而地方如何建構友善生育和養育的軟硬體措施,就應被納入創生計畫中。而若是想吸引更多的女性育齡人口移住,則育齡年齡層所需的全職或彈性就業機會,以及能搭配職場作息且可信任的在地幼兒托育和教育體系,就變得不可或缺。另外,面對地方學齡人口流失,則可結合在地特質發展主題特色課程,甚至建立跨區域和跨國界的留學招生機制,以此吸引學子家戶移居。在思考地方人口高齡化課題時,也毋須自限於強化地方長照的單一思維。如何讓銀髮人口活力重現,以其社會和物質資產共同參與地方創生活動,也是值得加以探索的策略。

相對地,若著眼經濟面向的人口課題,除了回應地方既有的勞動力需求外,更重要的是如何吸引能夠善用在地元素發揮創意、為地方帶來創新加值和創業效果的人才。如何讓創意人才有機會移住當地,取得開展創意活動所需的資源和協力網絡,並深化與地方成員之間的共生關係,也可以透過創生計畫加以妥善安排。另一方面,地方也需要學會如何善用企業資產與新興科技的協助,讓創意得以發展成事業,增益地方的社會與經濟機能。因此,創意人才的移住與創業支持體系,同樣是地方創生計畫可多加著墨的內容。

地方創生就是鄉鎮的人口挖角計畫,目的在挖有創意且有意願來此居住的人一起共生。經由創生計畫,地方所意欲達成的效果是吸引更多人前來移住與生活。這些移住人口需要哪些協助與支持,以及如何使其共同參與在地事業活動、補足地方社會經濟能量,進而與地方共構維繫發展的結盟體系,都是地方在規劃創生計畫時值得好好思考的核心課題。但創生也是一個長期工作,中央部會必須協助地方公、私部門持續提升其發展治理能力,才能回應未來創生之路上的各種挑戰與課題。

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地方推動創生計畫的策略思維架構
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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航