為何台灣需要地方創生？「創」之前該先思考的事

文：黃仁志（財團法人農村發展基金會）

「地方創生」是這兩年網路聲量相當高的關鍵詞。隨著政治上大張旗鼓地將地方創生視為解決人口與區域失衡的首要政策，並以之作為整合部會計畫資源的核心概念，民間也不乏各種討論地方創生的資訊。這些資訊或有闡述引介日本地方創生政策的脈絡與案例，也有對國內地方「創生」經驗加以編寫成專題報導，或是對政策提出批判與調整建議的意見。但也引發不少擔憂或焦慮，頻頻質問到底地方創生該怎麼推動？會不會變成「地方創傷」？

讓更多人了解地方創生的意涵與目標，並找到推動地方創生的方法，幾乎可說是地方創生元年最大的挑戰與任務。但同時，我們也必須理解台灣為何走到需要「地方創生」的這一步，才能在往後的創生行動中避免重蹈覆轍。尤其在歷經「一鄉一特色」、「社區總體營造」、「農村再生計畫」等等由地方發展概念轉譯而成的政策後，地方創生到底與過去這些政策有何異同之處，也啟人疑竇。如何掌握概念、反省經驗、釐清異同、建構推動方法，是後續想要共同推動地方創生工作者都在關注的事情。

台灣人口結構與區域發展失衡的原因

從地方創生所直指的「人口」與「區域」雙重失衡危機來看，其歷史根源來自台灣從1970年代延續至今的不均發展策略。尤其是基於「成長極」的概念所打造的都會區核心城市，一方面產生顯著的人口磁吸力量，另一方面也將周邊鄉鎮視為開發腹地，造成權力與資源分配上的不平等現象。而脫落於此都會區域網絡的其他鄉鎮地方，更因此面臨成長動能衰退的挑戰。

1990年代前後，全球產業分工體系已大步邁入下一個結構變化。新世界工廠中國的崛起，誘使台灣各地的上下游供應鏈漸次「西進」，更讓過去「大帶小、彈性分包」所構成的地區型產業鏈群聚，開始浮現支解現象。過去因工業化而獲得發展契機的「地方」，在喪失產業群聚效益後，反而因便捷的交通路網而產生人口流失更快速的「襲捲效果」（backwash effect），造成地方生產和消費規模不足，更形削弱地方的發展動能。

面對全球經濟結構大轉型所產生的衝擊，「全球在地化」（glocalization）的思維成為引領發展的新方向，並結合在地經濟、社區意識和地方行銷的觀點，使「地方特色」與「社區營造」成為中央與縣市政府的重要施政工作。「社區如何動起來」（可參見楊弘任的專書）一方面引發各界的探討與重視，另一方面也突顯出過度以都市發展觀點所制定的行動策略，難以解決鄉鎮地方發展的實際問題。如何調整既有的法規制度，回應鄉鎮地方產業活動、生活機能與生態環境維護的需求，也引發越來越多的關注與討論。地方在「生活空間」與「經濟空間」之間所身處的結構性矛盾，確實未能透過社區營造、農村再生或一鄉一特色等政策而獲得根本解決，也反映在鄉鎮地方人口持續流失和生活機能失能的問題上。

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而在都市這一端，「現代化發展」深刻影響家戶人口生育情況的變化。城鄉移民加快都市雙薪小家庭成為主要的家戶結構，並因兼顧工作與生養下一代的考量，形成自我調節生育的「家庭計畫」。標誌人口自然成長速度的育齡婦女生育率，從1950年代的高峰後逐漸降低，到1984年降到人口替代水準（生育率2.1），此後更一路下滑，預告人口減少的時代已悄悄來臨。相對地，鄉鎮地方歷經勞動力與土地資本的雙重外流，也逐漸失去維繫在地生活的社會經濟能量。扶養比（中壯年人口撫養幼年與高齡人口的比例）與老化指數（高齡人口對比幼年人口的比例）逐年攀高，顯現地方發展必須面對的人力困境。

從前述台灣發展的演化歷程來看，我國鄉鎮地方的社會發展危機，來自戰後人口急遽擴張後所建構的社會互動網絡，因為都市化產生的急速人口外移，使地方社會網絡和生活支持系統崩解，從而造成地方「失能」的危機與壓力。經濟結構變遷所引發的人口流動，不僅埋下台灣區域不均發展的變數，也造成都會區中的勞動市場產生惡性競爭、薪資水準跟不上物價與房價上漲幅度，以及青壯年生育意願降低等問題。與此同時，鄉鎮地方則是因為核心勞動力遷出，以及土地與資本隨著農地轉用和炒作而流失，加上高齡化與少子化現象的複合作用，造成地方家戶的扶養負擔增加。但相對應所需的文教和社福醫療投資越發減少，更形惡化地方的生活機能和維生條件。在這樣的結構脈絡下，偏鄉地區亟待整體性的結構調整，讓地方重獲新的發展動能。

因此，「地方創生」不應自我侷限地方產業如何發展的老問題，而是「多少人可以在哪裡以何為生」的綜合課題。「移住、安居、樂業、育兒」，成為檢視地方創生計畫是否合適的重要原則。要推動人口的移住創生，就必須掌握移住過程所會面對的問題，以及促成和支持移住的條件需求，將之納入後續規劃地方創生事業的內容中。

日本地方創生經驗的關鍵啟發

毫無疑問，台灣推動地方創生的參照點，絕大部分是來自日本的地方創生推動經驗。而日本地方創生政策的起始轉折，又承襲著過去國土總合開發計畫、地域活化政策，和町村營造的經驗與反思，以及對地方消滅的擔憂和辯論。整體來說，日本推動地方創生的經驗顯示，地方創生就是在具有地方消滅危機的意識下，以吸引人口移住、創造地方生機為目標的地方復育過程。讓更多人願意住進來、也讓地方因而活起來。