「諾曼第模式」難解烏克蘭東部衝突死結

「諾曼第模式」難解烏克蘭東部衝突死結
Photo Credit: Newscom/ 達志影像

我們想讓你知道的是

在可見的未來,俄國和烏克蘭對主權的理解難以取得共識,頓巴斯戰爭難免僵持不下。

文︰王家豪(香港教育大學社會科學系研究助理)、羅金義(香港教育大學社會科學系副教授)

聖誕節平安夜的前夕,俄羅斯總統普京出席克里米亞大橋開通儀式,並乘坐首班列車穿過這座連接克里米亞和俄羅斯南部的鐵路橋。烏克蘭總統澤連斯基發表聲明批評這條鐵路和普京訪問克里米亞是「俄方對烏克蘭主權和領土完整的嚴重侵犯」,是「克里姆林宮無視公認的國際法原則和準則」。

此前半個月他們才於巴黎首次舉行雙邊會談,雖然克里米亞不在議題之列,但跟法國和德國領袖一起發表的聯合公報同意重啟「諾曼第模式」去嘗試止息烏克蘭東部的戰火烽煙,可惜前景不明。俄烏之結,為何始終解困無期?本文集中討論對烏東問題的觀察。

澤連斯基的讓與失利

自2014年初起,親俄羅斯武裝分子佔據烏東頓巴斯地區的頓涅茨克和盧甘斯克,與烏軍持續爆發激烈衝突,至今已經導致超過14,000人喪生。烏克蘭政治素人澤連斯基曾經承諾要和平解決烏東頓巴斯戰爭,使他在今年春(2019年)的總統大選取得73%選票,壓倒性擊敗競逐連任的波羅申科。當選後他向俄國釋出善意,先後促成兩國互相交換囚犯和簽署「施泰因邁爾模式」文本,為重啟本月中的「諾曼第模式」四方會談鋪路。

俄烏雙方曾簽署多項停火協議,但始終未能完全平息烏東衝突。德國前外長施泰因邁爾提出的停火倡議對俄國較為有利,故俄方視之為重啟四方會談的前設條件,而澤連斯基則因簽署協議而觸發國內大規模示威。在四方會談中,烏克蘭深感孤立無援,欠缺西方國家的實質支持,突顯了國際關係的現實一面。究竟普京和澤連斯基在巴黎破冰會面,能否為緩和頓巴斯局勢帶來突破?

在過去數年,俄國和烏克蘭曾經多次就頓巴斯戰爭進行和談,當中法國和德國協助調解。俄、烏、法、德舉行「諾曼第模式」四方會談,曾於2014年9月在白羅斯首都明斯克簽署停火協議。《明斯克協議》列明烏克蘭將會重新掌控東部邊界、提早在烏東地區舉行地方選舉、賦予頓巴斯臨時的特殊法律地位等。然而,《明斯克協議》用詞模糊,結果雙方均違反停火協議、互相指責,使協議成效大打折扣。

此與同時,俄軍隨即展開地面攻勢,向頓巴斯步步進逼,使烏克蘭重返談判桌。由於在戰場失利,烏克蘭被迫接受條件更為嚴苛的停火協議。2015年2月,俄、烏、法、德四國簽署《新明斯克協議》,仔細地列明13項停火條款,包括將頓巴斯選舉變成烏克蘭重掌東部控制權的前設、頓巴斯的特殊法律地位永久生效而且寫進憲法內、烏克蘭東部將會取得更多自治權等。

隨着雙方再次破壞停火協議,時任德國外長施泰因邁爾於2016年底嘗試打破困局,提出將《新明斯克協議》簡化。他建議由歐洲安全與合作組織(OSCE)監督頓巴斯舉行地方選舉,當選舉確認為公平、公正後,烏克蘭政府將特殊法律地位賦予頓巴斯,以換取烏東地區的管治權和邊界控制權。目前,接壤烏東地區和俄國的邊界仍然處於開放狀態,意味俄國可以自由調配軍隊和軍火至頓巴斯。

「施泰因邁爾模式」惹爭議

「施泰因邁爾模式」的爭議核心在於頓巴斯的特殊法律地位到底包含多大程度的自治權?這牽涉到烏克蘭的主權問題。莫斯科要求頓巴斯獲取全面自治權,對重大政策擁有否決權,例如在外交上阻撓烏克蘭加入歐盟和北約。頓巴斯全面自治為烏克蘭的主權埋下計時炸彈,間接容許莫斯科無止境地干預烏克蘭內政。烏克蘭民眾因而批評澤連斯基向俄國投降,觸發數千人於基輔示威。基於民情反彈,澤連斯基最終表示頓巴斯只能享有語言和跨境連接等特權,絕對不會抵觸有關自身主權的紅線。

另外,是雙方對頓巴斯特殊地位的有效期各執一詞。俄方要求烏克蘭修改憲法,確保特殊地位永久生效;烏克蘭則提出訂立臨時法例,將特殊地位的有效期設為三年,此後雙方再作談判。烏克蘭擔憂頓巴斯全面自治的先例一開,會觸發其他地區模仿,變相將烏克蘭聯邦化,長遠削弱基輔政府的管治權。

「施泰因邁爾模式」要求頓巴斯舉行地方選舉,但選舉中各種執行細節仍有待商榷。頓巴斯舉行選舉前,澤連斯基要求烏東地區全面停火,先將俄軍及重型武器撤離當地,否則選舉無異於克里米亞公投——在槍桿子下進行投票,讓俄國操縱投票結果,難言公平選舉。其次,俄烏雙方對頓巴斯選民資格的安排爭持不下——自烏東爆發戰爭後,逾150萬烏克蘭人逃離戰火,流亡其他地方,如何安全地把他們送回頓巴斯投票將成疑問;再者,莫斯科曾經宣佈簡化頓巴斯居民獲取俄國護照的手續,使數萬當地居民擁有雙重國籍,他們的投票資格會否受到影響,同樣成為疑問。

目前,烏克蘭人對頓巴斯的自治地位意見分歧,認為頓巴斯應被賦予自治權的只有23%,跟支持奮戰到底的受訪者相約。根據德國民調機構的調查,烏東居民對頓巴斯的前景取向劃分為四大陣營:享有自治地位的烏克蘭領土(31%)、不享有自治地位的烏克蘭領土(23.5%)、享有自治地位的俄國領土(18.3%)、不享有自治地位的俄國領土(27.2%)。由此可見,當地居民較多看待頓巴斯為烏克蘭領土,與俄國的主旋律大相徑庭。

孤立無援的烏克蘭

縱使西方制裁使俄國面臨甚大的國際壓力,但是烏克蘭對解決頓巴斯戰爭同樣顯得孤立無援。美國對烏克蘭危機採取愛莫能助的態度,充其量對俄國實施經濟制裁,但無意進行軍事干預以協助烏克蘭重奪克里米亞。「通烏門」事件揭示特朗普政府不會無條件支持烏克蘭,兩國關係更像一筆枱底交易。澤連斯基曾經提出希望美國和英國能參與和談,從而增加烏克蘭的談判籌碼,「通烏門」事件自然對烏方造成沉重打擊。值得留意的是,舉行巴黎四方會談翌日,特朗普毫不避諱地在白宮接見俄國外長拉夫羅夫。過往特朗普也曾經對普京示好,提出與俄國修補關係,遭到各方抨擊,予人出賣烏克蘭利益的感覺。

法國方面,馬克龍總統顯得急於求成,隨時會忽略烏克蘭的利益。也許受到黃背心運動的困擾,馬克龍積極尋求外交突破,要突顯法國在歐盟的領導角色,亦嘗試與俄國和解。除了建議改革歐盟和成立歐盟軍隊外,馬克龍希望能夠化解頓巴斯戰爭,使他在歷史留名。早前馬克龍曾建議邀請俄國重組八大工業國組織(G8)集團,亦指西方國家孤立俄國是一個戰略錯誤,誤使俄國與中國結盟。

德國在和談扮演被動角色,對俄國解決頓巴斯戰爭的決心抱有懷疑態度。德國體諒烏克蘭的顧慮,故此默克爾總理亦支持澤連斯基的呼籲,提倡對《明斯克協議》作出修改,但不獲俄國理睬。近日德國與俄國的外交風波升溫,源於俄國特工被指月前於柏林刺殺前車臣分離分子。

「凍結衝突」綁死烏克蘭

四國在會談後同意全面停火、互換囚犯、四個月內再召開和談。然而今次和談可謂雙方各自表述立場,對解決頓巴斯戰爭其實無甚明顯突破。

澤連斯基的支持度在半年內急跌至52%,正耗費其政治資本。在四方會談中,他表明沒有出賣群眾,期望能回應國內反對聲音,為他的民望止蝕。烏克蘭反對派一味批評澤連斯基不惜代價解決頓巴斯戰爭,出賣國家利益,但他們始終未能提出切實可行的替代方案。

基於軍事優勢和談判形勢,俄國主導四方會談,對頓巴斯維持現狀感到滿意。俄國目前將頓巴斯戰爭變成「凍結衝突」(frozen conflicts),以阻礙烏克蘭加入北約等西方組織,跟全面落實「施泰因邁爾模式」的結果不謀而合。更甚者,馬克龍和澤連斯基顯得急於求成,普京在談判桌上自然佔盡上風。

在可見的未來,俄國和烏克蘭對主權的理解難以取得共識,頓巴斯戰爭難免僵持不下。儘管烏克蘭早已脫離蘇聯獨立,但俄國仍然視之為其附庸國。既然基輔選擇投入西方陣營,俄國索性利用克里米亞和頓巴斯戰爭破壞烏克蘭的主權力量。於是,四方會談之後釋出善意和解除人道危機的安排,恐怕已經成為雙方的最大讓步。

相關文章:

責任編輯:Alvin
核稿編輯:Kayue


猜你喜歡


新國科會主委吳政忠:部會協力串聯,打造不只科技部的科技,回應社會多元需求

新國科會主委吳政忠:部會協力串聯,打造不只科技部的科技,回應社會多元需求
Photo Credit:TNL Brand Studio

我們想讓你知道的是

國家科學及技術委員會揭牌及主任委員布達儀式7月27日於科技大樓舉行,原科技部部長吳政忠出任首任主任委員,承接過去使命再提出四點精進方向,期待透過跨部會協力,布局新興科技與產業。

科技部改制為「國家科學及技術委員會」(以下稱「新國科會」),7月27日於科技大樓舉行揭牌及主任委員布達儀式,與會貴賓不只涵蓋產官學界,總統蔡英文及行政院長蘇貞昌也親臨會場,共同見證我國科研事務推動最高權責機關成立,為政府組織改造立下重要的里程碑。

JOHN5285
Photo Credit:TNL Brand Studio

新國科會打造不只是科技部的科技,建立科技與臺灣社會的多元聯繫

臺灣的科技不應該只有科技部,而是還有經濟部、衛福部等所有部會在一起,但是用科技部的名稱出去國外,好像就變成全臺灣的科技都是科技部的。所以我說,科技不會只有科技部的科技,應該是所有部會的總合。

新國科會首任主委吳政忠在致詞開頭即強調「部會合作」的組織核心,表示「科技不只是科技,科技與經濟、社會、環境等面相都有密切的關係」,也因此不應侷限於某個部分,應當是多個部會、學術界、產業界等攜手合作推動。

有別於過去科技部與行政院科技會報辦公室以合作關係來協調部會,未來新國科會改以委員會的組織形式運行,透過每月主要部會的首長共同商議策略方向,能夠整合部會資源,協作共達目標,此舉不只立下我國科技發展全新的里程碑,也讓臺灣能夠更靈敏的面對國際競爭。

JOHN5141
Photo Credit:TNL Brand Studio
新國科會主委 吳政忠。

新國科會前身是1959年行政院國家科學委員會,又於2014年改制為科技部,過去肩負推動全國整體科技發展、支援學術基礎研究,以及發展科學園區等三大使命,在歷任部長的努力下,更將創新創業加入推動目標。如今的新國科會不只承接過去使命,主任委員吳政忠更提出以下四點未來新國科會所精進的方向:

一、跨部會協力,布局新興科技與產業
儘管臺灣小、科技預算不如國外,但臺灣部會之間高效率、精準連結的合作模式,將成為與國外競爭時的最大優勢,而「跨部會」溝通不只是未來新國科會的努力目標,也是新國科會最核心的思考架構。

二、基礎學術研究奠基
回顧過去兩年臺灣新冠疫情的防疫成果,無論在病毒醫學還是疫苗研發領域,基礎科學研究一直都是技術開發的堅強後盾;所以在臺灣邁向國際頂尖的路上,無論半導體、太空、還是人工智慧,科技的基礎研究與國際互動都將是新國科會注重的發展方向。

三、打造精緻多元的生活科學園區
過去半導體產業已替臺灣打下堅實的基礎,科技園區的產值從2.7兆成長到去(2021)年3.7兆,但除了半導體,其他的產業也需要布局,尤其是精準健康、智慧農醫、電動車、太空科技、低軌衛星等「接近生活」的重點產業。

四、實踐科技的人文社會價值
隨著科技與生活拉近距離,未來的科技發展必然需要與社會需求、環境永續連結,回應外在社會環境的變化;此外,科技人才培育、加強臺灣女性在科技面的投入比例,都將是未來新國科會欲強化的目標。

JOHN5412
Photo Credit:TNL Brand Studio

進一步探究,就會發現上述新國科會的策略方針並非憑空發想,而是源自對產業發展的細微觀察與豐富的知識、經驗的珍貴結晶。早在吳政忠任職行政院科技顧問組副執行秘書時,就已觀察到「當科技更接近生活,產品價值就會大幅度的翻倍成長」的現象,再回顧臺灣善於代工製造零件的發展歷史,才萌生「將臺灣強而有力的製造技術與創新想法整合」的初步想法。

但是「整合」一詞的背後,需要的是基礎研究、應用研究,產業實務之間的環環相扣,過程不只涉及公私跨部門、跨領域的協調,也是一個漫長轉換的過程,並非一蹴可及。最後,在數年醞釀及無數人的共同努力下,儘管過程困難重重,以「部會合作」思考為核心的組織架構「新國科會」終於順利誕生,讓整體國家的科技發展得以提升至行政院層級的高度,向下整合上中游的基礎研究、下游的應用研究及產業實務的連接,創造更多的商機與價值。

JOHN5337
Photo Credit:TNL Brand Studio

新國科會的挑戰與期許,後疫情時代的科技人文關懷

如今全球進入後疫情時代,國際關係變動不定,更面臨供應鏈重組、數位轉型等產業挑戰,科技作為國家發展重要的中堅力量,勢必需要更快速的布局因應,在變動中搶得先機。但除了研究與創新,科技與人文社會的結合也是新國科會的一大核心。

隨著人工智慧、太空等科技發展,生活中科技將無所不在,因此未來傳統產業必然將被完全翻轉,此時人文社會科學就扮演嫁接技術與生活文化的重要橋樑,彰顯科學研究成果對人類福祉的巨大貢獻。但這一切的前提是科技與社會必須主動伸手,彼此接觸、相互了解,攜手促進社會總體的福祉發展。新國科會成立之日,同時也是「國科會職場互助教保服務中心[註]」揭牌日,便能看見國科會對人文的用心,除了前述四大重點外,對於女性人才的培育、原住民教育的深耕、環境永續,都將是國科會的重點目標,如何透過科技連結社會的需求,正是新國科會追求的核心,因此新國科會不只是部會整合、資源分配與未來展望而已,更是將科技應用在民間的推動者,同時成為科技與人文交流的平台,最大化科技對總體社會福祉的貢獻。

國科會科技辦公室 廣告


[註]:國科會職場互助教保服務中心於110年8月開辦,位於科技大樓1樓,是臺灣公共托育協會承接的第一間職場教保中心。以平價、優質、非營利、社區化之方向營運,希望透過政府與公益法人團體協力的方式,結合民間團體資源,提供孩子優質的教保品質,減輕社區家庭照顧負擔,提升教保人員工作環境與權益。資料來源:財團法人彭婉如文教基金會


猜你喜歡