公辦都更中的居民參與和限制──斯文里三期的過去、現在與未來

公辦都更中的居民參與和限制──斯文里三期的過去、現在與未來
施工中的斯文里三期|Photo Credit: Raven Lim

我們想讓你知道的是

政府大手筆宣布推動改建,並在三年裡保證完工,究竟是天上掉下來的德政,還是一場與魔鬼的交易?對於涉及複雜私人產權基地的都市更新來說,三年是極為有限的時間。

圖、文:Raven Lim

近年「公辦都更」被台北市政府當做政府處理城市裡營建品質不佳、老舊缺乏修繕的整建住宅的主要工具與手段之一。所謂的「公辦都市更新」,為政府「坐莊」,經由市府選定後地點與標的,依實施者的不同,可分為由政府擔任實施者或經公開評選招標廠商擔任實施者兩種,進行老舊住宅的改建。

雖然公辦都更的「主揪」是政府,但改建前後實際居住並受到改建帶來各種正負面影響的,還是當地與附近社區的居民;加上近年「民眾參與」的概念逐漸在臺灣社會中普及,「公民參與」被視為是增加都市政策中納入居民意見,以及以在地利益為出發點來規劃地方發展方案的多重策略。然而就公辦都更的脈絡來說,由於每一個決定都會對居住權益和地方資源分配有直接影響,民眾參與的機制、意見表達如何整合到複雜的都更程序中,對於是否能產出更貼近地方需求的成果,需要透過不同情境下的都市更新案件來檢視。本文的出發點即是探討台北市政府主導的斯文里三期公辦都更案中,居民對於都更的預期及政策推行的手段和過程,如何影響居民參與的實際運作和都更成果。

斯文里的過去、現在與未來

位於台北市大同區的斯文里三期整建住宅,是全國首件政府坐莊,擔任實施者的公辦都更案。作為「樓梯響很久人才走下來」的案子,得同時面對政治人物實現施政承諾的時間壓力、全國矚目的示範性案例與整宅內眾多居民的期待,在極短的時間要完成複雜度極高的整合,並改建完成,是一個對各方來說壓力都極大的都市更新案。

斯文里整宅三期為政府在1960到70年代興建的整建住宅之一,當時為了應付城市快速發展、大量城鄉人口移入都市所造成的住宅、環境問題,因此政府投資公共建設,興建集合住宅安置違章建築與部分合法建物之拆遷戶。斯文里的整宅,是用焚化爐搬遷以後空下來的土地蓋的,而當時以安置與快速為優先考量興建的整宅,營建品質不佳,房屋單位面及狹小,蓋完不久便出現排水不良的情形,在完工不到十年的70年代就被政府國宅處認定需要更新。

然而數十年過去,即便歷任政治人物、政府皆肯認有改建的必要,但受限於航高限制,容積與建蔽率受影響,且土地、房屋權屬複雜,對私人建商來說,不僅難以獲利,處理改建行政程序與和產權所有人協調曠日費時、吃力不討好,如同燙手山芋,完全沒有更新的誘因。直到2016年,台北市政府宣佈將斯文里整宅列入「公辦都更元年8+2旗艦計畫」內,改建才出現曙光。

在這個旗艦計畫裡,是由台北市政府都市更新處擔任建商,也就是實施者的角色,動用都市更新基金,一手包辦政策推行、進行實際的開發與興建。以斯文里三期來說,社區內有260戶住家和高比例的經濟與社會弱勢。因為整宅產權私有化的特性,三期也存在著複雜的產權歸屬問題,以及相當比例的租戶,和一部份做公部門宿舍使用而為市府所有的土地。

在這類的公辦都更中,因為居住環境的拆除改建,有涉及中繼安置的問題,而必然與居住權益產生直接影響。同時三期居民的組成、居民對都市更新的既有觀念和預期,以及其產權特性,也影響著三期公辦都更案的成型。另一方面,市府如何看待公辦都更,透過什麼樣的策略來推動這個公辦都更案並形成政策論述,政策又如何具體落實到社區當中,也牽動著政策推行過程中居民參與的和結果。

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Photo Credit: Raven Lim
斯文首善模型(原斯文里三期完工後更名為斯文首善)

萬事起頭雜:跟誰參與?要參與什麼?

產權複雜的斯文里三期社區內部可粗略分為所有權人與租戶兩類,此外,斯文里三期相較於其他整宅社區,有較為緊密和規律運作的管理委員會,而在過去為了推動自辦都更,社區內的所有權人也組成了更新會。老舊和缺乏維護的整宅環境,以及過去地方政治人物和歷任首長在斯文里所做出的都更政治承諾,疊加出居民對於都更的期待。2015年,北市府公布22處區域推行公辦都更,其中包含23處整建住宅,並陸續在斯文里、南機場和水源等社區設立駐點工作站,由規劃師進駐處理整合事宜。社區居民的網絡關係也牽涉到地方政治人物,如里長和市議員,透過人情、政治傾向和互利等方式,與社區居民,尤其是在社區組織內外活躍的頭人,在社區內部對於推動公辦都更政策發揮顯著的影響力。

斯文里三期公辦都更案牽動北市府不同層級的單位,因為明確要在三年內完成整合和動工的指示,擔任實施者的都更處作為跨局處合作的節點,同時與都更中心駐點的規劃師在溝通、整合、選配、安置等不同任務中,與居民和前述的地方頭人直接互動。

公部門涉入如都更、房屋改建等公私高度混雜的事務,由於涉及私人產權與空間資源重新分配,「民眾參與」在這個過程中,並不只是理想上預期能夠促進日常生活的公民政治參與,以產出更貼近居民需求和資源妥善分配的政策。相反的,都市更新中的「民眾參與」分成兩個層面,而且這兩個層面又相互牽制:第一,都市更新牽涉到更複雜的利益分配問題,坐莊的實施者得遵守都市更新法規,與產權擁有者一一溝通取得協議後方得進行改建工作。第二,在前述的參與協調重新分配產權之上,才是我們一般所熟悉的,在公共議題中,民眾透過參與公共政策的決策過程,進而賦權(empower),透過參與都更程序,熟悉制度所使用的語言和與政府協商、採取行動的策略,打開政治參與的空間。


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Photo Credit:TNL Brand Studio

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Photo Credit:節目來賓張雍提供
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Photo Credit:TNL Brand Studio
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例如今年的烏克蘭難民救援行動,除了協助安置順利出逃、在歐洲國家顛沛流離的難民以外,第一時間世界展望會也進入烏克蘭,給予前線無法逃出的人們最緊急的「物資救援」,包含水、糧食、燃料等;幾經輾轉後,部分烏克蘭人也在三月陸續回到故土,此時首當其衝的就是飲用水的處置,接著便是家園重建的漫漫長路。於是世界展望會也於同一時間向當地註冊進駐、開展地方資源網絡,協助難民重建家園,從最基礎的庇護所開始向外擴充,包括生活生計、孩童教育、婦女保護、家庭與心理治療等。

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Photo Credit:TNL Brand Studio
難民遷徙的過程中,需要面對茫然未來的巨大壓力,造成心理甚至生理上的問題,因此世界展望會於烏克蘭救援過程成立兒童關懷中心,從遊戲中抒發內心擔憂。
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救援施行:世界展望會人道救援的執行策略

人道救援行動涵蓋甚廣,下至民生物資援助、上至個體關懷照護及社會系統建置,面對如此緊急又錯綜複雜的需求,世界展望會也嚴肅謹慎的對待,從前期評估到後期規劃都有完備的流程,系統性的把關所有環節,並於地方上累積更豐沛的區域網絡及行動量能,張開更多防護網,最後運用專業落實每份跨海祝福,建立關懷世界與孩子的正向循環。

一、漸進式評估與規劃
  首先審視對象於生理、安全、社會等各方面需求的急迫性,擬定不同階段的救援行動。優先項目為「挽救生命」,例如供給糧食飲水補給、遞送生活物資等,滿足難民生理上的基礎需求;接下來則以「陪伴、關懷」為進階項目,例如提供基礎的庇護所收容,或是成立婦女兒童專責關懷中心、教育機構,旨在建置完整的安全及社會生態,給予難民最大的協助。

二、服務團隊在地化
  世界展望會在工作執行時,總是會盡量組織在地的團隊,或與當地且具信譽的非政府組織共同完成,避免因各地不同的語言、文化、風俗民情而產生隔閡,也讓地方上資源及訊息網絡,能以最有效率的方式展開,如此一來才能使資源被誠信且有效的利用。

三、專業規劃與救援
  世界展望會於任何行動前,都會制定明確清楚的工作方向,包含救援目標、執行策略、救援對象數量規模、工作細目等,且前往前線的事工們都必須經過特殊的訓練,學習判別危險及緊急因應措施,如此一來提供當地適切妥當的協助。

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Photo Credit:TNL Brand Studio

重新牽起聯繫:Kindness is a universal language.

除了世界展望會,世上仍有許多人以自身力量,志願投入人道救援的服務。就像來賓張雍在羅馬尼亞邊境認識的當地志工,他們在邊境發放三明治、飲水等物資給滿載烏克蘭難民的遊覽車,但因為羅馬尼亞與烏克蘭的語言並不相通,這讓張雍感到十分好奇:「在援助的過程中不會碰上溝通障礙嗎?」男子搖了搖頭,笑著回答道:「Kindness is a universal language.」。

雖然剛開始並不完全瞭解這句話背後的意義,但經過接著的幾次物資發放,張雍目睹了好幾次相同的畫面──當志工將三明治交到人們手上時,人們的淚水就從眼眶裡泛出。於是我們都懂了,那是某種難以言說的、人與人之間珍貴而無可取代的聯繫。

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關於《國際大風吹|行動講堂》

由《國際大風吹》李漢威、金鐘主持人蔡尚樺聯手主持,每集《國際大風吹|行動講堂》直播節目將邀請重磅來賓,帶大家深入淺出、探討急需人們重視的國際議題,並呼籲各界付出實際行動,向需要幫助的人伸出援手,展開即刻救援。


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