你要花5000萬元僱用千名食品稽核員,還是要承受食安風暴的慘痛代價?

你要花5000萬元僱用千名食品稽核員,還是要承受食安風暴的慘痛代價?
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我們想讓你知道的是

台灣是否投入足夠資源徹底解決食品相關問題?還有這些資源是否能發揮最大效益?

享受美食向來是在台灣生活的樂趣之一,但食安醜聞層出不窮,令民眾對食品安全與可靠性擔憂不已。政府已採取補救措施,但台灣有許多未註冊的工廠和食品業者,要解決食安疑慮並不容易。

文:法緹姆

台灣過去4年來發生多起震驚各界的食品安全醜聞,重創美食天堂的美譽。先是冷飲、果醬和麵包糕點驗出塑化劑,接著查出毒澱粉、添加銅葉綠素調色的假橄欖油,到去年台灣數家聲譽最卓著的食品廠捲入令人心驚的餿水油事件。

這一連串事件徹底摧毀消費者對食品安全的信心。令全民激憤的是多位備受矚目的企業主被指控犯下的不法行為,尤其是食品大亨頂新集團魏家四兄弟中的魏應充,更不用說這些事件凸顯政府食安把關體系的不足,還有業者在食用油中混入皮革廢油和病死動物屍油,實在駭人聽聞。

(相關評論:餿水油事件頻傳,一次看懂不肖業者手法

民眾要求政府有所作為,因此包括司法單位和立法院在內的政府部門都起而行動。

立法院進行了修法,加重違法者的罰金和刑期,並在法源名稱中加入「安全」一詞,成為《食品安全衛生管理法》。檢方起訴整個餿水油供應鏈的觸法人員,包括企業高層在內的涉案者不是被判處加重刑期,就是仍然在押待審。至於行政院則決定讓衛福部食品藥物管理署增加70名稽查人員,以提升當局的有效監督能力。

更重要的是行政院成立食品安全辦公室,作為協調政策、資訊分享,以及衛福部食藥署、農委會、經濟部工業局等食安主管機關之間稽查工作的獨立單位。食安辦目前由代理主任蔡淑貞帶領,直接向行政院副院長報告,最終負責對象則為行政院長。該辦公室也推動建立「食品雲」,加強各部會之間對食材、原料和添加物的追蹤合作。

不過前述種種措施是否足以確保食安?台灣是否投入足夠資源徹底解決食品相關問題?還有這些資源是否能發揮最大效益?本刊訪問的專家大多認同台灣對食安把關確實已有進步,但多位受訪者認為還須採取更多行動,才能落實確保台灣的食品安全。

曾任衛生署食品藥物管理局(即今食藥署)局長的台大醫學院毒理學研究所教授康照洲表示,選民在去年11月九合一選舉中以選票狠狠修理執政的國民黨,但政府並未因此投注更多心力解決食安問題,頗令他詫異。政治分析家將國民黨此次慘敗,歸咎於選民大多感覺不到政府付出足夠的努力防止類似問題重演。

康照洲預料這次的敗選會刺激政府加速改革,此外他對食安前景並非全然悲觀。他觀察發現,「我們正在改進,但非常緩慢」,「必須再努力加把勁」。

食安挑戰相當艱鉅。台灣的食品把關機制異常鬆散,但食安醜聞的爆發頻率並未太頻繁,似乎顯示多數食品業者都是正派經營。這些業者包括陋巷中的製麵鋪和豆腐坊、無所不在的路邊攤和小館子等,估計其中約有三分之二並未接受政府監管。

受到歷史和文化因素影響,台灣的街頭小吃業者幾乎都未接受政府稽查,但這並不影響民眾對夜市的喜愛。一如美國內華達(Nevada)州居民可以擁有槍械,台灣民眾認為人人都有權在路邊擺攤販賣自製豆乾。

Photo Credit: Tim Ferry

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食安辦代主任蔡淑貞表示,橄欖油添加銅葉綠素事件爆發後,食藥署從去年4月起展開大規模的食品業者註冊計畫,目前已有約17萬商家完成登記。不過她估計這個數目只占全體業者的三分之一左右。

此外,註冊程序只規定業者須在食藥署資料庫中登錄公司所有人身分、營業地址等最基本的資料,若有店鋪或公司名稱也應輸入。不過對於大都未納入監管的食品市場而言,要求業者註冊只是管理的起點。

蔡淑貞表示,未來會要求食品添加物製造商提供更詳細的資料,「例如生產的添加物種類、確切成分、所有產品的用途和來源等」。

後遺症問題

台灣在1975年通過首部食品衛生法規,1990年開始規範食品添加物。食品安全過去是由衛生署其一局處負責,直到2010年才擴大食安把關業務,並改由專責的食品藥物管理署負責。由於食品市場未受政府監管,導致業者一直採行不安全、不衛生的營業作法,許多違規業者顯然並不知道自己觸法。

台灣食用油大廠泰山企業的董事長詹岳霖表示,「許多問題存在數十年之久」,「某些作法在過去並未引發非議,如今卻被視為不可取」。詹岳霖目前同時擔任台灣食品產業發展協會理事長。

將塑化劑當作食品和飲料的起雲劑使用,即是一例。曾任食藥署首任署長的康照洲表示,業者將塑化劑當添加物使用近40年都未被發現,他們可能大多不知道塑化劑會對人體健康構成潛在危害。

台灣的豆腐與豆漿主要生產商川武食品公司副總經理成安知發現,食品市場的進入門檻很低,因此「所有食品製造商的知識基礎都非常薄弱」。他說,「食品業的入門標準非常低,連我的伯母都可製作東西上網販賣,因為非常容易」。

他指出,「若政府能建立食品攤販執照制度,就可迫使業者對正式的最佳實作規範起碼要有基本了解」,「可以要求食品小販參加考試,證明具備食品安全和烹調知識,然後才可獲准實際販賣產品」。

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泰山的詹岳霖敦促政府和業界合作,改善從業人員的知識基礎,並推動整個產業現代化,為國家建立可長可久的安全食品供應制度。他提醒業者:「若不設法提升,就會一直丟人現眼。」

食安把關的基本挑戰之一就是要確保廠商接受有效的定期稽查。台灣約有6,000座規模大到足以引起主管單位注意的食品工廠,但食藥署只有126名稽查人力,而且還得負責監督數十萬家餐廳與其它餐飲業者。因此食藥署須仰賴地方政府的衛生局執行大部分稽查任務。

不過轄區內業者是地方稅收的來源,地方政府可能因為彼此往來密切,影響他們舉發業者的違法行為。康照洲表示,他在食藥署長任內曾發生該局發現問題,要求地方官員進一步調查,卻只得到「不知問題從何而來」的答覆,食藥局後來回覆「你應該知道」,「就像員警應對轄區內所有罪犯瞭若指掌,就看他要不要抓而已」。

食安辦的蔡淑貞則舉出另一個問題:地方稽查人員缺乏資源和專業。她說:「地方的人力資源有限,所以執行稽查時無法全面仔細查核,就現場看看,確認環境符合衛生規定,但無法花一整天清查記錄文件」。

其它會影響食安把關工作的問題包括各政府單位之間的溝通、缺乏追蹤進口化學製品和成分的系統,以及部分重要食品添加物缺乏明確規範。

去年爆發的地溝油事件凸顯把關系統中的漏洞。檢方在9月4日調查屏東一家廢油回收廠,卻發現負責人郭烈成其實是利用廢油製造食用豬油,才讓問題曝光。郭烈成使用的原料包括利用集油器收集的廢油、皮革廠廢料和病死動物屍體(主流英語媒體以駭人聽聞的「屍油」稱之),共製成約243噸的黑心豬油,賣給食用油品大廠強冠公司,再轉銷給全台食品商。包括烘焙糕點、肉乾在內的等食品業者。

這當然引發群情激憤,但同樣令人驚訝的是本案是由台中檢方破獲,顯示屏東當局並未善盡職責。屏東一位農民多年來持續向地方官員檢舉郭烈成的工廠,但當局從未進行徹查。更令人不安的是,屏東環保局其實曾兩度到工廠稽查,但未查出工廠違反環保規定,也未將該廠製造食用油一事通報衛生部門。

康照洲表示:「屏東環保稽查人員進入工廠,發現廠內有食品生產區時,大可詢問廠方:『為何現場全是工業化學原料?』」「他們應通報衛生稽查員」,結果卻未這麼做;由於郭烈成的工廠並未取得食品生產執照,只須由衛生局出面即可取締,但顯然跨部門之間並未互相通報。康照洲因此做出結論:「我們的體制需要更密切整合。」

追蹤廢油

台灣大學食品科技研究所教授沈立言表示,另一個問題,在於台灣所產生的廢油大約有一半是由獨立的回收業者收集。業者表面上是將廢油轉賣給生質燃料或肥皂的製造商。沈立言指出,在2014年年底之前,「廢油在回收之後流往何處,幾乎沒有追蹤與監管」。郭烈成不僅規避了衛生官員的監督,也躲過環保官員的糾察(唯一例外是有稽查人員兩次造訪),但沈立言說,環境保護署最近已「採行新政策,規定回收廢油的個人或公司全都需要取得執照」。

餿水油醜聞剛爆發時,強冠一開始是道歉,並聲稱該公司遭郭烈成矇騙,本身也是受害者,但後來經調查發現,強冠從2008年便開始進口數千噸價格較低的飼料用豬油,它原本只能供動物食用,強冠卻將它摻在食品等級的豬油裡,成品銷售到全台灣。強冠因此被罰款5,000萬元,董事長葉文祥也因本案遭到逮捕,被控詐欺。

雖然政府試圖安撫民眾,但食安風波並未到此結束。9月12日,民主進步黨籍立法委員段宜康指控,製造約八成台灣食用油的正義食品公司也從越南進口飼料等級的豬油和牛油到台灣,混入食品等級的油品中。

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正義是頂新集團旗下的公司,由魏家兄弟經營。根據富比世雜誌估計,魏家四兄弟目前資產達86億美元。他們起初是靠著在中國生產領導品牌康師傅方便麵致富,好幾年前買下台灣主要食品品牌之一味全公司,並成為台北101大樓經營者台北金融大樓公司的大股東。最後有多位頂新的主管因正義混油案遭到收押,包括前董座魏應充。魏應充在去年10月30日正式遭到起訴,最多可能遭判刑30年。

消費者食品摻雜飼料等級油品的案子發生多起,而且持續相當長的時間,顯示這是台灣食品安全制度很大的漏洞。飼料用油進口的主管機關是農業委員會,但在最近的食安醜聞發生之前,政府並未追蹤油品進口之後的流向。康照洲表示,在管理良好的市場,如果飼料等級的產品混入食品業,當局就會發現。他解釋說:「如果你進口1,000噸,但只用了100噸,就表示900噸一定是進了食物鍊。」

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台灣的關稅稅則讓問題更形嚴重。據蔡淑貞說,飼料用豬油進口關稅僅8%,產業界的專家表示,在國內豬農的壓力之下,食用豬油進口稅率則是訂為20%。兩者之間的差距讓無良商人更有理由想要謊報進口豬油的種類。(有意思的是,蔡淑貞說,正義進口的雖然是飼料等級的豬牛油,但卻繳納食用豬油的稅率20%。一般認為,正義一定是拿到很好的報價。)

外界批評魏家兄弟的聲浪排山倒海而來,常見的說法是這一家黑心商人在1980年代就涉及食安案件,到中國發財之後回到台灣,再次危害大眾的健康,大肆撈錢。

但業界專家指出,在食品中添加原本應用於飼料的成分固然不合法,但可能不像表面看來那麼惡劣。事實上,多數業界的專家表示,「食用等級」與「飼料等級」之間的差別至少就安全來說,並不是那麼明顯。

人類在食用豬排或起司漢堡時,原本就可能會間接吃下動物飼料,而飼料一般在生產時,也採用同樣的衛生標準,通常差別是在於品質或口味。製造豆漿過程中剩下的渣滓不會危害人體,只是對人不是很具吸引力,至於豬油,差別可能在於飼料用的豬油來自小腸一帶,而非來自更有價值的內臟或皮下脂肪。

食品摻假還是食品安全

飼料等級與食品等級的問題,也讓食品摻假與食品安全問題之間的差異出現混淆。一般來說,食品安全包含目的在確保衛生條件的制度,而台灣這方面似乎運作良好。

從1960年代起,台灣食品業就奉行衛生的原則,開始監控食品供應鍊中殺蟲劑、重金屬與戴奧辛等持久性有機污染物的殘留。農委會與衛生當局這項行之多年的監控體系,被認為相當成功。台大教授沈立言表示:「台灣食品工業一般來說很安全,生產力也高,並且持續生產獨特、美味而安全的食物。」

專家說,台灣食品供應鍊最近出現的問題是摻假,業界稱之為「出於經濟考量的摻雜」。根據全球食品安全監督機構美國國家衛生基金會(NSF International)的定義,食品摻假是「蓄意替換、添加、改變或錯誤呈現食品、成分或包裝。」基金會說,這個問題不是只在台灣出現,而是日形嚴重的全球性問題,每年在全世界對企業和消費者造成的損失達到490億美元。

食品摻假與食品安全之間肯定有關聯:如果產品內容無法確知,安全要如何確保?但在全球多數地方,食品摻假與食品安全一般被視為兩個不同的議題,需要有各自特定的規則與防護保障措施。不論是起訴已發生的案件或防範新的案件,如果把這個兩個問題混為一談,有可能導致誤判。

例如,媒體在2013年說在摻假的橄欖油當中發現的銅葉綠素有毒,這個說法大致上是不正確的。不論銅葉錄素或銅葉綠素鈉當中的葉綠酸,都是從植物葉體提煉得來的食品染色劑。它在台灣有使用,但未獲准添加在食用油,而這項限制不是出於安全考量,而是要防止商人製造假的橄欖油。事實上,根據〈國際食品研究,Food Research International〉期刊在2012年發表的論文,由於葉綠酸的「抗誘變、防癌與抗氧化活動」,科學家正在研究它「對健康可能具有的健康益處」。

泰山企業董事長詹岳霖承認,該公司也捲入銅葉綠素的案子─在葡萄籽油添加這個染色劑,但他堅稱,消費者的安全從來不是問題,即使是他的競爭對手大統長基食品公司也未危害到民眾的健康。油品摻入銅葉綠素引發的風波,主要是由大統長基承擔。詹岳霖說:「世界各國都說這次的事件是經濟犯罪,但在台灣,它被說成是食品安全問題。」

實驗室的測試結果顯示,使用飼料等級原料製造的油品,人類可以安全食用。即使是郭烈成的地下油品工廠所生產的餿水油,也被認為安全無虞。沈立言以書面方式告訴TOPICS說:「測試結果顯示,廢油本身在用於加工食品之前,多環芳香烴化合物(PAHs)及其他若干有害的化合物含量超過人體可以安全食用的法定上限,但這種油品做成加工食品後,成品有害成分的含量就並未超標。實驗室的測試結果顯示,所有的加工食品相關成分的含量都在可接受的範圍。」最關鍵的是,沈立言說:「到目前並未出現跟油品摻混事件直接有關的生病或受傷的案例。」

要確保食品可以安全食用,經常需要檢測成品,看看有無有害健康的細菌或重金屬,但油品風暴顯示,檢測無助於發掘犯罪行為。專家表示,促進食品安全最有效的做法,在於提升食品供應鍊的透明度與建立原料溯源體系,以便在源頭防止業者摻雜不該有的物質。

政府其實已經在頒行一系列的規定與政策,以加強食物供應鍊的透明度與可追溯性。食品安全辦公室的蔡淑貞說,去年12月31日起,財政部規定資本額在3億以上的食品業者所有交易都必須開立電子收據。這些電子交易紀錄將納入食品安全辦公室正在建立的食品雲資料庫當中。

食品雲是食品藥物管理署、農業委員會與環境保護署的共同計畫,目的在讓各監管部門能迅速取得有關食品加工業者及其供應鍊與食品成分的資訊,例如環保署將追蹤廢油流向,並將紀錄儲存在食品雲,以防止廢油進入食品供應鍊。

同時,農委會已開始追蹤所有的國內牛肉。小牛一出生,就會植入將一輩子跟著牠的標籤。牠的身世紀錄將包括登記號碼、父母親的身分以及曾經施打的藥物與荷爾蒙。萬一發生狂牛病或其他疫情,這些資訊將會非常寶貴。

蔡淑貞說,政府在採取好幾項措施,以創造一個食品安全的整體環境,食品雲計畫只是其中之一。政府也在鼓勵業界自我管理,以及建立第三方檢查制度,讓登記有案的民間稽核人員補強政府的稽核工作。

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前食藥署長康照洲擔心這些措施可能不足,因此呼籲政府投入更多資源。他說:「雇用1,000名稽核人員需要5,000萬元,但食安醜聞害我們失去的商機,是這個金額的10倍或20倍。」這是指食安風暴在全球市場對台灣食品信譽所造成的損害。

他並說,食安風暴大大增加食藥署員工的工作壓力,而且面對大眾的批評與怠忽職守的指控,食藥署的士氣也大受影響。在近期這幾次食安危機期間,他觀察到「大家都忙瘋了,實驗室的檢測機器已經超過兩個月都沒停過,但食藥署的員工還是被批怠惰及不盡忠職守,有許多人在工作時落淚。」

康照洲表示,經過長時間的忽略,台灣需要採取緊急措施,讓監管機制達到標準。他回憶自己在擔任食藥署長期間曾要求增加人力,「以便檢查所有地下工廠,並達到比較合理的狀況」。可惜當時做得不夠,而他認為,即使是現在,相關的努力依然不足。

但台大教授沈立言比較樂觀,他認為現在有更多的食安與食品摻假的案例曝光,原因就在於監控與檢查的工作做得比以前好。他說:「比過去有效的檢查已查出業界的一些手法,並帶動當局的調查,而這最終將使食品制度比過去更為安全。」

本文獲台北美國商會授權刊登( 2015二月號),原文於此

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊士範