美國的「食物券」政策如何設計?在川普執政下又產生哪些改變?

美國的「食物券」政策如何設計?在川普執政下又產生哪些改變?
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我們想讓你知道的是

在美國,每7個人中就有一個是食物券的領取者,不過,在川普執政後對這個計畫加入了一系列改變,目前「補助營養援助計畫」參與人數不斷下降,預算也逐漸下滑。

文:黃芳誼(佛羅里達大學社會學博士)

川普政權大力推動保守主義式的經濟改革,除了保護自身國家經濟發展、促進公民工作機會、反外來移民之外,更也高度提倡自由市場經濟、有限度的政府、與反福利浪潮。在這期間,美國社會福利政策的推動面臨了許多挑戰,其中,食物券政策面臨重大危機。川普政府欲改變貧窮線計算門檻、領取食物發放方式、增加工作要求的設限之後,許多弱勢家庭與貧困孩童開始有糧食匱乏(food insecurity)問題(Houck, 2019)。

本文主要探討美國「補助營養援助計劃」(Supplemental Nutrition Association Program)的發展,即「食物券法案」(Food Stamp Act)制度成立的歷史、現況與川普時代的變革,析論「食物券法案」之發展趨勢,以及分析美國相關立法的背景與總統的政策改革。本文試圖回答三個問題:一、在高度資本主義國家中,類似殘補式社會福利政策——「食物券法案」是如何興起的?美國政府為何推動提供食物券政策,且該政策如何進行呢?二、「補助營養援助計畫」有何成效與正負面影響?是否能真正幫助弱勢家庭?三、川普政權的「補助營養援助計畫」變革各又是如何?

本文認為美國在高度自由競爭市場中,透過食物券的發放,能有效地刺激消費,不僅確保貧窮孩子家庭免於飢餓、增強低收入戶的營養水準、振興農業發展、促進兒童健康發展、降低醫療成本、改善貧困家庭民生經濟開銷、提升弱勢孩童經濟支持直到成年、更達到收入重分配的效果,此為高度資本主義的美國帶來經濟發展與社會安全的基石。

食物券政策發展的歷史背景與立法過程

「補助營養援助計畫」(Supplemental Nutrition Association Program,簡稱SNAP) 乃是給予低收入戶換取食物的消費券,在1939年5月16日時首次施行,當時是一個結構性失業很嚴重的年代,經濟蕭條,小羅斯福總統致力於新政改革,推動許多社會福利政策。1943年,「補助營養援助計畫」曾經一度暫時中止18年,但卻未曾被遺忘。1960年,約翰甘迺迪擔任參議院議員時,曾許諾如果選得上,就會重啟食物券政策。1961年1月21日,他開始擴張「食物分配計劃」(food distribution programs),接著2月份開始食物券前驅政策推行,從8個點擴張到43個點,由於該前驅政策十分成功(Caswell et al., 2013),1964年,詹森總統提請國會通過對「食物券計劃」進行永久性立法,而後在國會通過,該年正式生效施行(Caswell et al., 2013)。1965年4月領取人數約50萬人口,所佔預算近7億5000萬美元,推動範圍包括40個縣與3個城市。1971年達到1000萬領取人數。

1974年11月份,該計畫推展到全國,參與人數約1400萬人。1977年「食物券法案」(Food Stamp Act)通過,「食物券政策」出現了重大轉變。當時新推出的施行方式是發放禮券給每個領取食物券的家庭,讓他們去購買等值的商品,而負責單位美國農業部(United States Department of Agriculture,簡稱USDA)決定這個健康飲食所支付的成本該有多少。不過,許多領取者對這樣的購買限制紛紛表達抗議不滿,專家進行激烈論辯,最後決定取消購買限制,讓食物券領取者有部分是使用禮券,另一部分發給現金。1979年在取消購買限制遭到廢除之後的一個月,參與食物券政策者迅速增加到1500萬人(Caswell et al., 2013)。

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1980年代立法者開始關注到「食物券政策」的成本,接著出現一連串的立法想讓食物券參與者變少,更動最低收入門檻,但後來又遭到取消。直到1996年,屬於福利改革法案(Welfare Reform Act)一部分的「食物券政策」又有所轉變。其中包括給予各州更大的自主性,更重要的是,去除了只有美國公民才能領取的條款(Caswell et al., 2013)。2002年,在農業法案之一的「農場安全與鄉村投資法案」(Farm Security and Rural Investment Act)中建立了電子福利交易卡(Electronic Benefit Transfer;EBT)系統,取代原本的小張紙卡,讓食物券領取者更方便在超市購買商品。

2009年4月歐巴馬總統簽署了一項「美國復甦與再投資法案」(American Recovery and Reinvestment Act),提高領取食物券者每個月能領取的金額13.6%,四口人的家戶約可以增加80美元的食物券。這是「食物券政策」施行以來,領取者拿到最高的福利,該計畫一直到2013年10月31日結束(Caswell et al., 2013)。

食物券政策的實際運作

(一)食物券政策的經費來源

美國的「食物券政策」主要來自聯邦政府撥款的經費,發給的費用乃依據「節儉食品計畫」(Thrifty Food Plan,簡稱TFP),透過精密計算規劃,以最節省的花費達到最健康飲食的家戶食品消費管理。該政策主要由農業部主導,透過食品和營養服務(Food and Nutrition Service,簡稱FNS)管理。