《第三支柱》:貪腐社會官僚制度千瘡百孔,人民才會感激政客給予的恩惠

《第三支柱》:貪腐社會官僚制度千瘡百孔,人民才會感激政客給予的恩惠
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我們想讓你知道的是

廣泛的說,如果國家能力有限,無法滿足人民的需求,民主政體就有可能變成施捨恩惠的機器,無法抑制貪腐。冷漠的解藥則是地方的政治參與。

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文:拉古拉姆・拉詹(Raghuram G. Rajan)

社區作為平衡力量

在現代國家,能獨立在政府之外的強勢機構寥寥無幾。有些政府機關的結構雖然具有準獨立性,如司法機構或中央銀行,但成員都是由政府指派,而且政府的執政期間很長,足以左右這些機關的思維方式。晉升是另一種強大的工具。在每個國家組織中,不管一個機構看起來有多麼獨立,總有各種不同的觀點。只要提拔支持者,打壓異己,那個機構的意見就能與政府趨向一致。如果反對者了解巴結當權者是晉升的唯一路徑,就更無往不利了。如果時間夠長,執政黨就可以依照自己的好惡來塑造國家的各個機構。

因此在民主社會中,獨立的私部門非常重要,因為這個部門在國家機器之外,而且具有龐大的潛在力量。它不但是政府和政治反對運動的重要資金來源,也會挹注非政府組織。它的意圖不只是為有利自己的法規遊說,藉此增加利益,也更有公益精神。我們會在後面討論私部門代表的觀點。私部門也能提供輿論平台,有時亦可協調大眾意見。回想一下,要不是媒體爆料,標準石油公司的黑歷史不會公諸於世,肉品加工業仍不受食品安全法規的規範。家族經營的《華盛頓郵報》(The Washington Post)揭發水門案,導致尼克森總統下台。私部門也可以利用商業活動表達政治或社會立場,推動改革。

如果私部門的利益大抵來自對國家的依賴,那就無法獨立,例如國家透過法規或許可證的發放管制業者進入市場;利用保護關稅提高產業利益;軍事採購、政府廣告、公共工程等讓屬意的特定廠商得標;對惡意收購或掠奪行為等企業獨占行為選擇性的視而不見。似乎私部門只要和國家互相勾結就能無往不利。畢竟,私部門也會幫執政黨買單,雙方利益輸送,皆大歡喜。然而,若是過於依賴國家,即使是大企業也很危險。就像洛克斐勒,獨占者一開始也許經營很有效率,能稱霸市場,阻止競爭,不過經過一段時間後,由於沒有競爭的磨練,也很容易懶散、效能低下。由於失去競爭力,不得不擔心進口商品或本國新公司的競爭,少了政府的保護,就可能無法生存。於是,私部門漸漸落入國家的掌心,對國家的依賴也就愈來愈深。

因此,私部門要獨立,並保護財產權,最重要的就是生產效能,這只有透過不斷的競爭來維持。其次則是公司數量。如果一個國家的私部門只有幾家大公司,特別是每家都在某個產業獨占,國家就很容易透過威脅利誘,要他們乖乖聽話。如果產業裡有無數家公司,這些公司各有各的利益,國家也就很難一網打盡,而漏網之魚也會勇於揭露官商勾結的弊端。因此,私部門要獨立,就得分散,百花齊放,而非集中。這也是從英國斯圖亞特王朝鄉紳階級學到的一課。

在裙帶資本主義的社會中,私部門和國家糾纏在一起的危險是,國家可能很快走向專制集權。誓言根除貪腐、擅長煽動的機會主義者當選之後,不敢對企業獅子大開口,然後為他們設立保護性的法規和障礙當作回報。他們只要求一點點政治獻金,以維持現有的保護措施,隱藏見不得人的交易。如果企業獨占而且效能低下,國家就很容易操弄輿論的風向,讓民眾對民營企業反感。此外,如果民眾看到大群說客在首都穿梭,聞到官商勾結的氣味,同時忍受高昂的價格和糟糕的服務,就會認為商業是邪惡的。

更令人擔憂的是,機會主義者會利用反貪腐運動威脅有錢人,要他們忠誠。由領導人發起的反貪腐之戰往往不是為了整個體制的改革,畢竟天下烏鴉一般黑,領導人只想藉由反貪腐運動傳遞訊息。通常,忠誠度最低的有錢人總是會被公開抨擊,這一來讓選民滿意,認為真在反貪腐,此外對其他有錢人殺雞儆猴,讓他們看看越線的下場。於是大眾對領導人的大力肅貪鼓掌叫好,卻不知自己根本是在助紂為虐。然而,大眾幾乎無法區分政府是真的有心打一場反貪腐的聖戰,還是假反貪腐之名整肅異己,等到發現真相時已經為時已晚。裙帶資本主義不總是良性腐敗,也有可能變成集權專制。

相形之下,透明的競爭市場產生具有重要特徵的贏家,而且那些特徵使他們得以制衡政府。他們很有效率,不需要為了獲利依賴政府協助,因此有信心獨立,不受政府控制。這些贏家數量眾多,而且各不相同,政府也就難以和所有人達成協議,也很難悄悄的脅迫每個人,若是要公然用暴力對待一些人,將會引發其他人的集體抵抗。既然他們有生產效能,政府就能課稅,以增進全民福祉。如果低效率的人來取代會有顯著代價,不但產量會減少,稅收也會變少。例如辛巴威政府放任有政治靠山的新手們強占經驗豐富的白人農場。如果財產來自公平競爭,比較會令人尊重(但辛巴威的白人農場主人不是這樣,因為他們的土地原本就是從黑人那裡強占來的)。市場競爭使私部門得以獨立於國家之外,讓民主充滿活力,進而得到社區的支持。活絡的市場和參與式民主相輔相成。

前一章描述美國的兩個民主運動,包括市場過度強大到與國家狼狽為奸,最後才暫時達成平衡。在本章,我們會描述社區不去推動競爭市場的三種情況:市場參與者或其做法被認為是非法,因而由強勢的國家提出替代方案;國家力量薄弱,社區因為被收買而無動於衷;以及在市場動盪不安時,不管是國家或社區都無法提供民眾需要的軍事力量與支持。接著,我們將探討什麼機制能提供民眾能力與支持,以及維持自由市場民主所需的平衡要素。

市場參與者的合法性

民主政體中的財產權是一種社會建構。雖然我們已經看到地主的經濟效率與集體力量都能使財產權獲得進一步保障,不過在民主政體中,財產權也得仰賴大眾的認可。

  • 不義之財

有些有錢人的財富是繼承或透過官商勾結去獨占或偷竊而來。他們不是遊手好閒,就是虛偽狡詐,一旦慘遭政府修理,也得不到選民的同情。例如在今天俄羅斯民眾眼裡,富豪的財產不是用正當的手段得來的。他們能握有這麼多的財富是因為長袖善舞、精於鑽營,而非擅於經營。

今日很多俄羅斯寡頭企業很幸運,在葉爾欽政府需錢孔急時,用跳樓價取得拍賣的國有財產,少數幾個知情人士成為超級富豪,其中之一就是霍多爾科夫斯基(Mikhail Khodorkovsky),他僅花三億一千萬美元就買下市值五十億美元的尤科斯石油公司(Yukos)七八%的股權。他在得標之前甚至沒看過油田,顯然未必有經營石油公司的能力。

儘管大眾義憤填膺,但無能為力。不過因為併購的過程有疑慮,意味著產權也不穩固。的確,金融寡頭在國有財產民營化下一夜致富,他們擅長政治投機,而非擁有經營長才,如此一來,他們的產權也就有可能被國家沒收、轉移。像霍多爾科夫斯基這樣的寡頭有從政的野心之後,才發覺在缺乏大眾支持下,私人財產權有多麼薄弱。霍多爾科夫斯基後來被關,政府也促使尤科斯公司倒閉。外界雖然對霍多爾科夫斯基的遭遇表示同情,但俄羅斯人大都認為罪有應得。幾乎沒有人願意為他抗議,而俄羅斯其他寡頭也都得到警惕,對政府唯命是從,不敢造次。商業巨獸一直認為自己控制得了利維坦【註】 ,反倒被利維坦撕裂吃下肚。

  • 暗盤交易

如果私部門和國家暗中交易,即使大眾不質疑私部門的財產來源,對私部門也沒有多少信心。善於蠱惑民心的政客就算承諾會為私部門掃除障礙,也會使私部門屈服於國家的意志。

在德國十九世紀最後幾十年,有鐵血宰相之稱的俾斯麥(Otto Von Bismarck)執政時,國家與工業界交好。俾斯麥希望在工業家和地主之間挑起爭端,以免在公民支持下,兩者聯合起來限制國家的權力。於是,他與工業界合作,推動鐵路等產業國有化,為外國製造商設立關稅壁壘,也讓屬意的工業家拿到軍購合約,大撈油水。德國在俾斯麥的帶領下走向軍事化,並繼續走向第一次世界大戰,德意志帝國宛如脫韁之馬。

在兩次大戰期間,政府與工業界又變得關係密切。哥倫比亞政治學家諾曼(Franz Neumann)在對納粹崛起的研究中指出,德國未曾像美國一樣出現民粹主義、進步主義那樣反托拉斯、反利益集團的社會運動。德國的馬克思主義工會默許產業日益集中,因為他們相信資本主義發展到最後必然會出現無謂的競爭,獨占也是無可避免。德國中產階級不像進步主義者那樣出來抗議,或許是因為一九二三年的惡性通膨使他們的積蓄化為烏有,已經一貧如洗,不算是生活優渥的中產階級了。他們肯定對納粹說的強大政府充滿憧憬。

政治經濟學家沙田納斯(Shanker Satyanath)、沃伊蘭德(Nico Voigtländer)與沃斯(Hans-Joachim Voth)在一項研究中指出,在兩次大戰間的德國,地方社團和協會如雨後春筍出現,社區居民參與性高,傾向加入納粹黨,並助該黨在選舉中取得勝利。在州政府較不穩定的地區,支持納粹黨的人特別多,顯示當地民眾渴望看到強而有力的總舵手。社區不一定能做出正確的選擇,也可能病急亂投醫,特別是在社會的支柱不平衡時!

產業集中化的情況不受限制的發展下去。產業知道自己對政府的依賴,也拿了很多補貼,特別是在一九三○年代全世界陷入蕭條的時候,既然已經嚐到很多甜頭,當然不會反抗納粹的專制統治。

裙帶醬缸裡的民主政體

社區除了誤信改革正往正確方向前進,也可能只是當個漠不關心的旁觀者。如果國家效能不彰,民眾也許不知道推動改革有何價值。反之,他們可能毫不在乎,就像前言描述的蒙第古蘭諾村,或是選擇政治人物給予的恩庇,因此對裙帶現象視而不見。後者在全世界的開發中國家很常見,這也就是札卡瑞亞(Fareed Zakaria)所說的「非自由的民主」(illiberal democracy)。

印度國會議員的選區選民超過一千萬人。他的選民是否擔心政府的經濟表現、改革計畫或社會倡議?其實,除了偶爾會被全國性的浪潮影響,大多數的選民對公共政策都漠不關心。由於國家的力量有限,選民只希望議員能幫助他們解決民生問題,彌補施政的漏洞。

例如,村民希望議員能幫忙為剛出生的孩子取得出生證明,這些孩子在自家的小屋出生,附近完全沒有醫院或診所。沒有出生證明,孩子以後就不能上免費的公立學校。由於沒有正式文件能交給承辦的基層公務員,只能靠賄賂。窮人沒有錢賄賂,官僚機構只會讓他們吃閉門羹,因此只能拜託議員幫忙打電話。一旦孩子順利進入地區的公立學校就讀,就成為議員的責任。孩子高中畢業時,就算成績不好,議員也得幫忙「喬到」上大學。大學畢業後,議員還得在政府機關幫忙安插職位。結婚時,議員不但會受邀參加婚禮,還得送上一份合適的禮物。

在這麼一個貪腐的社會裡,公務員只會要錢,頤指氣使,才不是人民的公僕。人民需要議員幫忙才能度過種種生活上的難關。話說有錢能使鬼推磨,窮人沒錢,但他們有選票可以催促議員幫忙辦事。因此,政治人物只得幫助貧窮的選民,讓他們的生活好過一點,除了出生證明,還有土地權、醫療補助等。選民除了表達感激,更重要的是,也會獻上寶貴的一票。議員透過服務拉攏選民,選民也只要議員的服務,讓他們的生活好過些,至於更大的國家、社會議題,如酒商逃稅、非法採礦、工業汙染等,議員的立場是什麼,選民一點也不關心。

這種制度不獎勵誠實,反而有利於貪腐的政客。因為他們不但富有,而且懂得透過「恩庇」選民來取得政治勢力。因為官僚制度千瘡百孔,人民才會感激政客給予的恩惠。這種制度會自行運作。不願同流合汙的理想主義者即使發誓改革,選民還是知道只靠一個人無法成事。再者,如果原來的制度被推翻,誰會幫他們喬事、安插工作?更別提結婚禮物了。因此,為什麼不投給原來的議員呢?所以,議員恩庇選民,選民支持議員,這個循環就完成了。不管是找工作或公共服務,窮人和弱勢者都依賴政客。政客也需要商人的贊助,才能幫助窮人,打贏選戰。黑心商人在貪腐的政客協助下才能獨占生意、取得公共資源、低價得標。政客需要窮人和弱勢者的選票。窮人、政客、商人三方緊緊綁在一起,形成相互依賴的循環。

此外,沒有人想要改善公共行政和公共服務。因為行政部門效能低下,貪腐的政客才有利可圖,而且可以在地方扮演救苦救難的英雄。其實,政客需要為行政部門的無可救藥負起一些責任,因為行政部門眾多不合格的職員都是他的支持者。

廣泛的說,如果國家能力有限,無法滿足人民的需求,民主政體就有可能變成施捨恩惠的機器,無法抑制貪腐。冷漠的解藥則是地方的政治參與。社區居民團結起來,爭取社會福祉,如美國的群眾運動。一九九○年代初,印度重新設立村民委員會「潘查雅特」(panchayat),這是最小的地方自治單位,希望藉此增加大眾參與政治的動力。因此今天想要挑戰體制的人應該有比較多的空間。冷漠的第二帖藥就是改善公共服務。如此一來,就能減少民眾對政治人物的依賴。儘管進展緩慢,印度已經有一點進步。

現在再來探討社區居民撤回對市場支持的另一個原因:亦即大多數的人認為市場不公平,因此認為沒有保護市場的必要。對正在運作的市場民主來說,這可能是最危險的情況。這通常發生在民眾的工作岌岌可危時,如大規模的經濟不景氣、科技變革,或是社區和國家無法提供什麼援助的時候。

註釋:利維坦是聖經記載的巨大的水生怪獸,在此比喻國家。見霍布斯(Thomas Hobbes)在一六五一年出版的《利維坦》(Leviathan)。

相關書摘 ▶《第三支柱》:科技可以讓實體社區更強大?至少還得加註兩項警語

書籍介紹

本文摘錄自《第三支柱:在國家與市場外,維持社會穩定的第三股力量》,天下文化出版
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作者:拉古拉姆・拉詹(Raghuram G. Rajan)
譯者:廖月娟

拉詹是當代少數理論與實務兼具的著名經濟學家。他曾擔任印度央行總裁、國際貨幣基金首席經濟學家,不但曾被評選為年度最佳央行總裁,更是少數預言金融海嘯即將發生的經濟學家。如今他看到一個愈來愈兩極化的世界,使得戰後七十年來的和平與繁榮即將毀於一旦。

科技變革與全球化的貿易競爭引發大量人口失業與貧富差距加大,導致反全球化與民粹主義的興起,自由市場與民主體制遭到破壞。拉詹回顧過往人類歷史,發現國家、市場、社區是維持社會穩定的三大支柱,如今國家與市場雙雙擴大影響力,社區功能式微。我們正處於人類歷史上的關鍵時刻,一旦選擇錯誤,人類經濟發展的列車就可能脫軌。

穩定發展的社會應該要讓三大支柱達成平衡,太弱或太強,都會引發社會不穩定:

  • 市場太弱,社會就沒有生產力;市場太強,社會就會失去公平性
  • 社區太弱,社會就會傾向裙帶資本主義;社區太強,社會就會停滯
  • 國家太弱,社會就會轉為恐懼與冷漠;國家太強,社會則會變得專制

唯有強化地方主義、賦予社區權力,同時利用國家和市場的力量使社會更有包容性,才能讓三大支柱維持平衡,創造穩定的社會。

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Photo Credit: 天下文化

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航