談台北市社會住宅計畫：民眾參與的「時間向度」為何重要？

文：于欣可

民眾參與是什麼？

不論極權或民主的政體，民眾參與已經是全世界都市規劃最重要的課題之一。在台灣，幾乎所有的都市計畫決策，這一題都必須回答。可是，民眾參與等於「公開展覽」、「公聽會」或「會議記錄上網公開」嗎？恐怕案情沒那麼單純。

民眾參與本身是一個極為複雜的政治過程，尤其牽涉到一般大眾、NGO、政府各部門以及開發商，每個利益關係人的對議題的關注程度、專業程度不一（有很厲害的一般大眾，就也會有搞不清狀況被廠商牽著鼻子走的政府單位）。誰可以參與，誰不行？最後誰說了算？這麼複雜的政治過程，如果再加上另一個向度：時間效率，那會更複雜：我們要花多少時間討論？還是必須在有限時間跟場地（比如每個公宅計畫的兩場公聽會）討論完，或檯面下找議員「搓圓仔湯」其實更有效率？難怪公部門長官們常常要感嘆：「戴著鋼盔去跟民眾溝通」。

對公部門來說溝通過程成本很高，但對關心公共議題的一般大眾，成本可能更高：一般大眾面對資訊混亂，法規細節龐雜（尤其是都市更新），政策戰略大方向沒有，卻拘泥在一系列小戰術的討論，然後「討論」可能永遠只是討論，無法被接納成為政策，這些也都是民眾對於參與的沉沒成本，失去的信任也往往來自於此。

半個世紀以前，先知者如Arnstein（1969）用「參與梯子」來提醒大家，某些參與，其實只是象徵式（Tokenism）的，撇開公聽會、聽證會這些「溝通形式」，到底參與有什麼實質的效果，才是真實的議題。Arnstein的這隻「梯子」，是70年代以後都市規劃、古蹟保存、原住民族權利與政治、區域發展、森林、資源、防災等泛公共管理學科的典範移轉。其中，在面對日益複雜的艱困治理難題上，Fung（2006）發展了一個「民主方塊」，提供三個參與面向：

1. 誰被邀請，誰可以參與？誰有發言權？
2. 決議過程為何？是當作參考？還是有意義的討論？
3. 政策影響能力，參與者不論來自公部門還是私部門，做成的決策影響效果為何？

以上三點，可以帶入任何你我熟知的公共決策領域，最後連結XYZ軸畫成方塊，方塊越飽滿高大，表示參與程度越高，越扁平則反之。

Photo Credit: Fung, A.（2006）, Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration Review, 66: 66－75. doi:10.1111/j.1540－6210.2006.00667.x

參與的時間向度

更重要的，我認為，不論尺度大小，都市空間的使用者參與，那還必須加上一個「時間向度」。從歷史來說，百年，對一座城市來講不算老。城市型態、都市紋理、街區巷弄、鄰里空間，不是規劃興建就完成了。營造的意義更是使用者的進駐、使用、適應、與改變調整、才會在一層一層的在每日生活軌跡中繁衍。

這也是珍雅各（Jane Jacob）強調使用者的每日生活，讓「身體－城市空間」聯成一線，生活即是參與，人與環境的關聯被重新關注。這個反實證主義、反現代主義把空間作為工具、反笛卡爾式的規劃觀點，再加上時間，即成了「身體－時間－城市空間」，使用者每日生活的累積，是時間的累積，對城市空間產生新的觀點，然後「再營造」，是place making，也是city making。

Photo Credit: Cuperus, Y.J. (2001). An Introduction to Open Building.)

我們也不需浪漫化使用者經過一定時間就有能力及意願參與空間改變的計畫，因為這必須有賴於開放系統的建立。荷蘭戰後住宅大量生產時期的Open builiding系統，容納了有限程度的住戶參與可能，同時符合高效大量生產的「構架系統」。這套住宅設計方法，為戰後的大量興建社會住宅的社會任務，提供了效率／品質與個性化需求的解答，在當時，這就是建築師的社會責任。其中最重要推手，就是畢業於TU Delft，後來在MIT任教的Habraken[1]（也是成大王明蘅老師的指導教授）。Habraken的Open building系統，提供了空間生產的時間向度。同樣的，使用者除了住宅，鄰里空間，社區空間，也都可以在經過了一定時間的使用後進行再營造。

誰的公共利益？誰在參與？

《住宅法》第一條即說明：「為保障國民居住權益，健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境，⋯⋯。」另每幾年頒布一次的內政部整體住宅政策中，多元居住以「優先興辦社會住宅以維護國人居住權益」。顯見，居住權、住宅市場健全、住宅品質為重要的公共利益，而社會住宅（先不論你相信不相信，立法過程跟目的是這樣說）是實現公共利益的優先手段之一[2]。

回顧住宅政策從民國46年「興建國民住宅貸款條例」政府低利貸款興建或承購住宅，64年「國民住宅條例」政府開始直接興建國民住宅，今天台北市大安國宅、成功國宅都是在當時背景下完成的大型集合住宅計畫。直到民國90年後，市場空屋去化不足（編按：表示銷售不佳），政府才宣布「救房市」，暫緩興建大型國民住宅。一直到郝市長時期，高房價成為最大民怨之一，加上NGO形成龐大壓力，市政府才有所回應，重啟社宅興建計畫。

這些位於市有地上的公共住宅預定地，依照規定，必須在所在的里舉辦兩場公聽會，綜觀意見，一類是大尺度的規劃與用地問題：如，為何蓋公宅？而不是綠地或公園，另一類則為針對管理維護[3]。另有市民對公宅持環疑態度，認為會帶來地區交通不便，甚至房價下跌，有市民組成「公宅滾蛋聯盟」，認為公宅會讓社區素質下降。雖然公宅造成房價下跌其實是個假議題，實證研究已經證明一點關係都沒有[4]，但其他諸如大尺度規劃、用地、甚至是「我們應有什麼樣的公宅」，為何公宅不能是混居的？或結合周邊都市更新案，一起開發，都應該討論。