從「可防可控」到「疫情劇增」,中央集權下地方治理的困境與挑戰

從「可防可控」到「疫情劇增」,中央集權下地方治理的困境與挑戰
Photo Credit: Reuters / 達志影像
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這場武漢肺炎彰顯出中國黨中央集權領導的衝突兩難,也印證中共以黨領政、黨政不分的治理下,地方政府採取「顧全大局」的維穩做法,反而最終陷入隱匿疫情、不作為的治理困境。

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被稱為「武漢肺炎」的2019新型冠狀病毒(2019-nCoV)肺炎疫情肆虐,已超出2013年SARS嚴重性,不僅重創中國經濟增長、民眾生命安全、財富;也損及其社會主義強國國際形象。儘管2019年12月已傳出疫情,但直到2020年1月20日最高領導人習近平首度表態要求「全力以赴」,堅決遏制病毒蔓延,全力救治病患後,湖北地方官員公開表態沒有儘速採取嚴厲防控措施或者必須依法授權始能披露疫情。

疫情肆虐快速擴散,究竟是來自地方政府刻意隱瞞,而延遲有效防控時間?還是中央集權下,基於防控國家風險,維護政治穩定及國家安全需要所進行疫情保密?這不僅涉及中國國家治理體系及治理能力現代化考驗,也關乎中央集權下地方治理自主性、有效性問題。

一、從「可防可控」到「疫情劇增」之治理困境

根據媒體報導指出,2019年12月31日武漢市衛健委首次向社會披露已有27例確診病例,所有病例均已進行隔離治療,宣稱「到目前為止調查未發現明顯人傳人現象」;同日中國國家衛健委專家組赴武漢瞭解疫情。2020年1月1日武漢市公安局抓捕8名在微信群組宣傳「造謠」者。

其中,李文亮醫生已揭發「武漢爆發了類SARS病毒」,然此示警消息不僅遭到地方政府壓制,李等8人還遭公安局約談、被迫簽下「訓誡懲罰」。3日公布有44例、重症11例;直至10日國家專家組宣稱此波肺炎疫情「可防可控」。尤其是1月12日至17日宣稱感染病例零增長,且13日邀請港澳台專家組赴武漢瞭解與研究疫情;但18日英國專家卻估計超過1700感染者,顯見疫情劇增現象。

直至1月19日,中國政府再派國家高級專家組赴武漢,宣稱案例突增,中國工程學院院士鍾南山稱確此肺炎冠狀病毒會造成人傳人感染。20日習李批示嚴防武漢疫情,23日凌晨武漢宣布封城。令人費解的是,從1月10日宣稱「可防可控」,到1月20日宣布將造成人傳人「疫情劇增」,兩次國家專家組的評斷竟有如此大差別,究竟何因素導致疫情肆虐難以防控,外界難以窺探得知。

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Photo Credit: Reuters/ 達志影像

「武漢肺炎」爆發擴散難以防控,或有論者以為這是源自「中國政府刻意隱匿真實疫情,加上其出於維穩邏輯所建立的系列社會控制手段,導致情勢逐步失控」。也有論者以為「圍繞領導權,習近平和國務院之間、政治局常委之間的『討價還價』和『權力爭奪』貫穿著疫情上升和爆發,無形中繼續延誤著決策和應對」。

而此看似在習核心要求後中國政府確實動起來,衛生部門下達最高等級措施,宣布武漢封城;中國官方媒體社論敦促政府提高疫情透明度,稱讚中央及中國科學家與醫師快速反應,並對外發布病毒基因株,提供全球研究人員研發疫苗。

從2019年12月31日至2020年1月10日國家專家組宣稱「可防可控」,到1月20日卻是疫情「失控劇增」,有關疫情最初爆發及可能持續隱匿的指控,目前欠缺合理解釋與答案。究竟是國家專家組欠缺技術可行性呢?中央或地方基於「大局意識」、「穩定壓倒一切」,在「政治正確」下有所隱匿呢?此恰爆露中央集權下中央與地方分權失衡及地方治理之困境。

二、中央集權下地方壓制社會之強制性行為

發生在2003年的SARS,其初期疫情遭地方政府隱匿,直到軍醫蔣彥永揭露始得知,但已大規模蔓延,世界衛生組織(WHO)宣布SARS為國際公衛緊急事件,中國政府對疫情揭露延遲道歉,時任衛生部長張文康與北京市長孟學農更被解職以示負責。

但習近平主政領導下,加強黨國集權體制,中共黨對中央政府與地方掌握更甚以往,將權力集中在黨中央及最後歸之於習核心。不僅限縮國務院職權,並以黨領政、以黨代政,強化黨對國家與政府控制;同時強化監控網路、媒體輿論,甚至爆發關押維權律師及新聞記者,鎮壓公民社會限制社會團體自主性發展,建構社會信用體系限縮公民權維護。

習核心極力推動反腐敗運動,已從清除大老虎轉向中管幹部尤其是省級官員,這也可能使省級官員更擔心因爆發疫情而使中共高層震怒,在集權體制下藉隱匿或拖延疫情,以求政治自保避免被問責免職,湖北省及武漢市政府部門應對疫情處置,基於維穩思維採取壓制新聞報導尺度。

例如,1月24日記者張歐亞發表言論指稱武漢應立即換帥,當日中共湖北日報傳媒集團委員會即下令張刪除微博,並致函武漢市委市政府道歉、檢討,表示張歐亞的言論給各級領導「添了堵」。另對2019年12月底疫情爆發,對李文亮醫生等八位知情人在微信群組傳遞信息採取訓誡的方式。而李文亮在被當地公安告誡後的第11天,也染上武漢肺炎住進重症室。

最終,第一批吹哨者李文亮醫師之逝,更是令中國社會輿情沸騰,大聲批判地方官員治理行為充斥官僚主義、形式主義,形同對地方黨國政府權威挑戰及降低其公信力。

旅法中國人悼念李文亮  呼籲言論自由
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三、地方政府陽奉陰違欠缺政策主動性

問題是,公安對李文亮醫生的訓誡,以及湖北日報傳媒集團委員會為張歐亞記者要求「換帥」道歉,難道這不是在高度集權下限制公民言論自由權之舉措嗎?究竟是地方政府把「好經」念「錯經」呢?還是地方政府嚴格遵守「黨的全面領導」所致呢?

地方官員行為的陽奉陰違,欠缺政策自主性及立即回應性,從而無法有效快速防控疫情,這難道不是中國黨國威權體制運作下所型塑的地方政府變通行為模式嗎?儘管目前外界評價中國政府處置武漢肺炎比SARS好得多,但此疫情危機背後卻潛藏更深層黨國集權下的地方治理困境。

2019年12月末疫情發生後並未獲得應有重視,省市黨政高層一直到2020年1月20日前後還在頻繁參與春節前的例行官方活動,例如當月召開的省兩會、慰問地方駐軍、視察省內扶貧脫困及參與新春聯歡活動等。這顯示地方尤其是省級部門武漢官員對疫情嚴厲欠缺高度警覺性,延誤有效防治時間,或有論者批判這是刻意隱瞞疫情、「陽奉陰違」。

此外,外界也一再指責湖北和武漢黨政官員在疫情擴散早期,存在消極怠惰、指揮混亂,甚至知情不報、晚報等欺騙行為。

從這一角度來說,湖北省、武漢市四名地方官員分別是湖北省委書記蔣超良、湖北省長王曉東、武漢市委書記馬國強、武漢市長周先旺,將被指為瞞報肺炎疫情的主要禍首,無論是疫情防控階段或是疫情結束後,中共中央勢必懲罰問責這四位省市領導人,藉此平息民怨、民憤,以挽回公眾對地方政府公信力質疑,甚至且免不了還要讚頌在「黨中央」或以「習核心」果斷領導、精心擘劃下,盡速打贏這場防控疫情大作戰。

當中央高層介入、媒體開始大規模深入報導,指控當地官員疏失,地方官員始積極從事防疫工作,這已充分顯示武漢地方防疫工作「缺乏透明度、公共監督與真相已嚴重損及公共安全」。

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四、中央集權下地方治理欠缺政策自主性

近日據報載湖北省委書記蔣超良已表示兩次深刻反省,省長王曉東在新聞發布會上致歉,宣稱「新型冠狀病毒感染的肺炎疫情發生以後,讓黨中央和全國人民揪心,我們感到非常痛心,非常內疚,也非常自責。」湖北省委副書記、武漢市委書記馬國強則更自省道,「我現在是一種內疚、愧疚、自責的心態,如果早採取嚴厲的管控措施,結果會比現在好,對全國各地的影響要小,也會讓黨中央、國務院少操心。」

從湖北省委書記、省長、武漢市委書記的自省說法,表明針對疫情未能採取及時嚴厲管制措施,導致疫情失控無法防範未然有其政治責任。

一般而論,地方政府固然具有隱瞞信息,及「陽奉陰違」的自利行為動機;但在中央集權體制下,尤其要求防範國家風險的維穩邏輯下,必然導致地方政府面對重大緊急問題,欠缺自主性處理能力,對公眾公共需求立即回應性不足。此恰反應出湖北省委書記蔣超良所言,堅持黨中央領導,及深刻反思在這場地方治理體系和治理能力大考中的不足。

此種說法,恰恰彰顯出黨中央集權領導與國家治理體系及治理能力衝突兩難,也印證中共以黨領政、黨政不分的治理困境,事實上有關疫情防治更屬於專業性領域,地方政府為防範疫情避免危及社會穩定、政治安全,從而採取「顧全大局」維穩做法,反而最終陷入隱匿疫情、不作為、被動性及欠缺回應性之治理困境。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航