從地緣政治看夾在中美博弈間的緬甸，要民主深化還是經濟發展？
我們想讓你知道的是
中國國家主席習近平在2020年1月首次訪問緬甸。中國選擇此刻強化與緬甸的合作，緬甸將有更多籌碼說服其他國家深化與緬甸的夥伴關係，但更左右逢源的對外關係是否是緬甸人權改革的詛咒？ 」
文： 童成家（財團法人臺灣亞洲交流基金會助理研究員）
「中國是緬甸可信賴的朋友。」中國國家主席習近平對緬甸國務資政翁山蘇姬說道。習近平在1月17日抵達奈比多，在緬甸展開2020年第一次海外出訪。這是習近平自2009年暌違19年之久的首度訪問緬甸，當時習近平還是國家副主席。
兩個月前，緬甸國務資政翁山蘇姬才親自率領緬甸代表團前往國際法院（ICJ），為由甘比亞控告緬甸政府及軍隊違反了聯合國《防止及懲治滅絕種族罪公約》（The Genocide Convention）一案辯護。在法庭上，翁山蘇姬強調若曾發生百萬人流離失所的科索沃戰亂都未面臨「種族滅絕」的指控，以同樣的罪名指控緬甸政府罪行並不公平。她將羅興亞地區平民的傷亡歸咎於緬甸國防軍在抵抗若開羅興亞救世軍（ARSA）的軍事行動中意外的連帶損傷。面對眾多人權侵害事件，翁山蘇姬儘語帶保留的表示，確實有部分軍人違反了戰爭法規範，並強調相關案件應交由緬甸自己的司法體系處理。
當翁山蘇姬在12月14日回到緬甸，大量的支持者從機場列隊到市區，高舉歡迎標語。當國際社會譴責翁山蘇姬背棄人權價值時，翁山蘇姬利用登上海牙國際法庭機會，展現她力於抵抗國際壓力，藉此形象凝聚「愛國」選民，同時向軍方——緬甸至今最大的政治勢力——展現在羅興亞一案上的支持。翁山蘇姬藉由在國際法庭捍衛緬甸的立場，展現抵抗國際訴訟壓力的形象，提振所屬的全國民主聯盟在今（2020）年底的緬甸大選的聲望。
英國廣播公司隨後在去（2019）年12月底以「翁山蘇姬：跌落神壇的民主象徵（Aung San Suu Kyi: The democracy icon who fell from grace）。」為題的報導中，為翁山蘇姬從政、軟禁、重返政治的歷程做下註解。反應出西方社會對翁山蘇姬從極高度支持轉變為大失所望，感嘆民主象徵崩壞。
習近平選擇在此時給予支持，將讓緬甸更無懼於國際壓力。緬甸雖然在政治改革初期曾向以美國為首的民主國家靠攏，但回顧緬甸近十年的政治發展，緬甸並未因民主化更受限於國際人權規範。在政治改革初期轉向尋求與民主國家的合作，顯得僅是增加對外折衝籌碼的手段。
短暫的美-緬蜜月期
自1962年至2010年，軍政府高壓統治緬甸近20年，不僅創下許多惡劣的人權紀錄，在國際上也受到西方國家孤立。2008年，緬甸遭颱風納吉斯（Nargis）侵襲時，軍政府在第一時間回絕國際援助，由於災情嚴重，時任法國外長庫希內（Bernard Kouchner）甚至建議聯合國安全理事會介入這場人道危機。緬甸政府在2010年啟動政治改革正值美國積極推動重返亞洲政策，過往與中國關係甚為緊密的緬甸，便順勢成為美國希望深化合作關係的對象。
歐巴馬總統在2012年順利連任後的第一個海外行程，前往柬埔寨參加東亞峰會（East Asian Summit），並藉機訪問緬甸。當時，緬甸民主轉型的情況並不甚明朗，甫傳出穆斯林少數團體遭到攻擊，人權團體以及翁山蘇姬皆擔憂歐巴馬此刻來訪會向軍方傳遞錯誤的訊息。2014年，歐巴馬二次訪問緬甸時，翁山蘇姬曾提醒緬甸尚未做出顯著的政治改革，不應對於緬甸的政治發展過於樂觀。歐巴馬回應指出緬甸改革速度放緩，卻也對緬甸的局勢依然有信心。歐巴馬與翁山蘇姬在2016年於華府會面後，美國決定廢除對緬甸的經濟制裁，其中約100間公司以及與軍方有關的個人都不再受到制裁。至此，美國全面對緬甸開放，雖然緬甸政治改革未竟全功，軍方依然掌握國會四分之一席次。
雖然緬甸的政治改革始終無法有效削弱軍方的政治勢力，但緬甸在經濟、外交上減緩依賴中國還是讓美國願意持續加深與緬甸的合作。自1990年代以來，中國一直是緬甸最重要的國際支持者，協助緬甸抵抗國際經濟制裁，並且投資重大經濟建設。然而，中國的援助並非毫無代價。中國在能源與自然資源開發計畫的主要投資，違背了環境永續的規範，也未刺激足夠的技術移轉或就業機會。最著名的案例為密松（Myitsone）水電廠的開發計畫。密松水電廠計畫在興建後將90%電力輸送至中國南部省分，該計畫因侵害當地環境與居民居住權，而遭受人權團體的批評。但在軍政府的支持下，人權團體始終無法阻擋中國興建水電廠。
直至緬甸政治改革，時任總統登盛（Thein Sein）在2011年才終於宣布停建密松水電廠。密松水電廠的停建標誌了中緬合作的低點，中國對緬甸的投資金額大幅減少，且中國政治局常委訪問緬甸的次數也明顯減少。但由於緬甸緊臨印度洋，中國並未完全撤出緬甸，反而強化了對緬甸的公眾外交工作，在當地電視頻道播放央視節目、擴大雙邊利害關係人的交流，國營事業也在緬甸投入慈善工作，建設醫院、小學。
中緬合作削弱國際壓力
習近平選擇在這個時間訪問緬甸並承諾33項與基礎建設、工業、特別經濟區有關的經濟發展計劃，為甫自海牙返國的翁山蘇姬提供經濟發展的績效。中國此刻拉攏緬甸政府，有削弱美國、歐盟制裁緬甸國防軍要角如總司令敏昂來（Min Aung Hlaing）、副總司令梭溫（Soe Win）的策略效果。
習近平本次出訪緬甸最重要的議題是皎漂（Kyaukphyu）特別經濟區以及深水港。習近平上一次以國家副主席身份訪問緬甸時，就此案與軍政府達成共識。該計畫屬於中國一帶一路計畫下的子計畫，規模擴及連接昆明—皎漂鐵路、仰光都市開發區，最終將串聯成中緬經濟走廊。若計畫順利完工，未來往來歐洲、中東、印度的中國貨輪將可在此深水港上貨及卸貨，減少行經馬六甲海峽。由於中國與東南亞各國在南海的領海爭端尚未解決，且該海域常有美軍軍艦巡弋，減少行經馬六甲海峽能降低中國的經濟、石油海上運補路線被封鎖的風險。
值得注意的是，同屬亞洲國家的印度、日本對緬甸外交政策再次轉向更為敏感。對印度而言，若未來中國軍艦靠泊上述的深水港，將挑戰印度在印度洋的軍事地位。印度為持續鞏固與緬甸的軍事合作，不僅未對緬甸實施武器禁運，甚至在去（2019）年12月提供緬甸首艘潛艦。日本則考量經濟利益，對羅興亞問題上態度曖昧。以鄰近仰光的迪拉瓦經濟特區（Thilawa Special Economic Zone）為例，該特區就是由緬甸官方、日本國際協力機構、三菱商事、丸紅商事以及住友商事共同持股，自2014年營運累積投資金額達18.4億美元，日本一國投資金額佔比超過36%。日本政府表態相信緬甸未犯下種族屠殺，如果國際法院做成緊急舉措（provisional measures），日本政府會協助緬甸順利應對。日本麒麟啤酒（Kirin）被國際特赦組織點名，正值羅興亞地區的暴力事件被媒體報導之際，旗下子公司捐助緬甸國防軍約3萬美元。
地緣政治惹的禍？
民主化後的緬甸在對外關係選擇上更加彈性，策略目標從減少依賴中國演變為抗衡國際壓力。雖然許多國家嚮往且追求這一在大國間縱橫捭闔的條件與能力，但在緬甸卻成為民主深化的阻礙。
緬甸接壤中國、南向印度洋的地緣優勢，讓她在民主化後成為美國、日本、印度爭取的合作夥伴。民主化提供緬甸更大的外交空間，讓緬甸減少對中國的依賴，但隨著羅興亞難民危機爆發，中國趁著美國因人道考量減少與緬甸的合作關係時，擴大對緬甸的投資。中國與緬甸關係升溫，也代表著印度、日本基於地緣戰略考量，降低配合美國與歐洲制裁緬甸人道危機的意願。
緬甸2018年的年均國民生產毛額約1千3百美元，屬於聯合國定義的低度發展國家。緬甸的先天地理位置讓政府更容易爭取國際合作與援助，推動經濟發展與民主轉型，但目前國際援助缺乏共同的人權標準，且外交關係經常依舊由政府壟斷。只要緬甸政府能持續有效的壟斷對外關係，便能運用優勢的地緣位置換取中國的經濟支持，以經濟利益彌平國內的反對聲浪。先天的地緣優勢反而成為不利緬甸人權規範的建立。
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責任編輯：杜晉軒
核稿編輯：楊之瑜