中國政府「有效率但不透明」的武漢肺炎防控,到底有沒有效?

中國政府「有效率但不透明」的武漢肺炎防控,到底有沒有效?
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我們想讓你知道的是

中國政府在武漢肺炎疫情期間採取許多防控措施,無論是封城到封區、進行封閉式管理到撤換負責官員,疫情擴散雖無法完全控制下,但增加幅度有所緩解,究竟這些措施哪些有效呢?

針對武漢肺炎發生後,中國各省區陸續將重大突發公共衛生事件的警戒,提升到最高級別的一級紅色響應。截止2月13日北京時間早上10:30分,湖北省的累計確診案例達到48206例,全中國的累計確診案例達59882例,死亡1367人。

相較於2003年中國爆發嚴重急性呼吸道症候群(SARS)期間,各個發生疫情的省區也曾先後提升應急響應級別,但提升的時效性及劃一程度,則不如武漢肺炎。儘管如此,目前武漢肺炎導致死亡案例,已經超越SARS當時全球病例數為8096例,總共造成774人死亡。中國政府已於2月13日宣布由上海市長應勇替任原湖北省委書記蔣超良、濟南市委書記王忠林接替武漢市委書記馬國強,藉此問責挽回公眾對政府公信力及向心力。

從新冠病毒武漢肺炎爆發期間,中國政府採取許多防控措施,無論是封城到封區、進行封閉式管理等等,然而疫情擴散暫時無法完全控制下來,儘管相對增加幅度有所緩解,似乎也證明這些措施逐漸發揮效應。在1月25日晚10時,全中國31個省區只剩下無確診病例的西藏,尚未將警戒提升到一級響應,可見疫情嚴重性。根據中國官方的「突發公共衛生事件」分級,依嚴重性由低到高分為四級一般藍色、三級較重黃色、二級嚴重橙色、一級特別嚴重紅色。

一級響應可被視為疫情「特別嚴重」的象徵,因應一級響應,各省區政府有權力強制控制措施,包括限制或停止集市、集會、影劇院演出及其他人群聚集的活動,也有權力停業、停工、停課,並臨時徵用交通工具、房屋及相關設施,並封閉封存遭疫情汙染的公共飲用水源。

在中國31個省、直轄市及自治區中,廣東省在1月23日率先將重大突發公共衛生事件警戒提升到一級響應。同日浙江、湖南兩省也跟隨廣東的腳步,將重大突發公共衛生事件警戒提升到一級響應。先前僅提升到二級響應的湖北省,24日立刻提升為一級;爆發疫情中心區域武漢其發佈一級響應,反而比2003年爆發SARS疫情的廣東更為緩慢。

此後,天津、安徽、北京、上海、重慶、四川、江西、雲南、福建、貴州、廣西、山東、河北等13個省區隨即跟進。25日江蘇、海南、新疆、河南、黑龍江、甘肅、遼寧、山西、陝西、青海、吉林、寧夏、內蒙古等13個省區,也密集地提升本地的重大突發公共衛生事件警戒到一級響應。

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中共高層反應與策略之實施

(一)黨國高層介入,加強黨集中領導

針對武漢肺炎疫情蔓延,中共中央政治局常務委員會極其罕見地在大年初一召開會議,專門聽取新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作彙報。中共總書記習近平要求採取切實有效措施,堅決遏制疫情蔓延勢頭,所有省份要加強對流動人員的疫情監測和防控,各地要減少春節期間大型公眾活動,盡量避免人員大規模聚集。

同時,面對新型冠狀病毒感染的肺炎加快蔓延的嚴重形勢,必須加強黨中央集中統一領導。會議決定中共中央將成立應對疫情工作領導小組,在中央政治局常務委員會領導下開展工作,由國務院總理李克強擔任組長。將向湖北等疫情嚴重地區派出指導組,推動有關地方全面加強防控一線工作。

實際上,這次疫情應對係由習近平「親自部署、親自指揮」,儘管成立由國務院總理李克強掛帥的中央領導小組,實際上仍是由習近平直接領導。

而在疫情防治具體執行層面,中央下令建立的武漢火神山醫院,甚至武漢市民生活物資配送供應,均由軍方負責接管;湖北省委書記蔣超良和省長王曉東,雖是湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部「指揮長」,然其指揮調度權力受到相當限縮,受到國務院直接領導轄制,並由國務院副總理孫春蘭掛帥的中央督導組,監督着湖北省的政府應對措施實施等。孫春蘭所做的,是要求湖北省、武漢市要嚴格落實屬地責任和首診負責制,內防擴散、外防輸出,其他地區也要切實做好疫情防輸入、防輸出、防擴散工作。

(二)黨國高層,採取疫情防控措施

觀之中共中央除成立國務院總理領導中央小組外,特別由副總理掛帥直接派駐中央督察組,這顯示有關新冠病毒防控其領導權是上昇至黨國中央。另中共中央採取以下諸措施:

首先,堅守職責——要求各級黨政領導幹部,特別是主要領導幹部要堅守崗位。「在防控疫情鬥爭中經受考驗,深入防控疫情第一線,及時發聲指導,及時掌握疫情,及時採取行動,做到守土有責,守土盡責」。

其次,防止擴散——湖北省和武漢市疫情防控事關全域,湖北省要把疫情防控工作作為當前頭等大事,採取更嚴格的措施,「內防擴散、外防輸出」,對所有患者進行集中隔離救治,對進出武漢人員實行嚴格管控,堅決防止疫情擴散。減少春節期間大型公眾活動,儘量避免人員大規模聚集。

復次,防疫工作——按照「集中患者、集中專家、集中資源、集中救治」的原則,將重症病例集中到綜合力量強的定點醫療機構進行救治,及時收治所有確診病人。同時對車站、機場、碼頭等重點場所,以及汽車、火車、飛機等密閉交通工具,採取通風、消毒、體溫監測等必要措施,一旦發現疑似病例,就地留觀。

再者,疫苗研發——加快治療藥品和疫苗研發,提高疫情防控的科學性和有效性。

最後,資訊透明——及時準確、公開透明發布疫情,回應境內外關切,並特別提及要及時向世界衛生組織、有關國家和地區組織及港澳台地區通報疫情資訊,加強合作,全力應對,共同維護地區和全球衛生安全。

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(三)問責政治,免職地方黨政高層

同時,黨國中央採取「問責」政治免職相關地方領導。

2月3日習近平主持召開有關武漢肺炎疫情的第二次政治局常委會議。在這次會議上,中共高層不僅對「不服從統一指揮和調度、本位主義嚴重的,對不敢擔當、作風漂浮、推諉扯皮的(行為)」給予警告,威脅追究直接責任人責任,問責黨政主要領導甚至懲處失職瀆職者,會議還「研究了其他事項」。

此在中國政治話語中有其特定含義, 一般多在每月例行的政治局會議針對省部級人事安排;而此次出現在「級別更高」政治局常委會會議內容中,顯示更高層面重要人事調整。

2月13日中國政府發出重大人事命令,因疫情處理失當而成為輿論抨擊湖北省委書記蔣超良遭到免職,其職務由上海市長應勇接管上任;武漢市委書記馬國強職缺由濟南市委書記王忠林接任。先前,習近平已親自派遣中央政法委書記陳一新擔任中央指導副組長、王賀勝空降重組湖北省衛健委深入湖北。習近平在2月10日首度「視察北京防疫」特別宣示介入的姿態非常明顯。

應勇曾是習近平在浙江擔任省委書記的舊部為「習核心」組成人員,顯然改任湖北省委書記其當務之急,在於防治疫情平息民怨,以挽回公眾對地方政府公信力及改變政府形象認知。

有關第一波地方官員「問責」先前早在2月4日已公布。湖北省紀委監委先行就湖北省紅十字會,因調撥緊缺醫用物資不力,對其常務副會長張欽等人給予處分,其中張欽本人被直接免職。同日,武漢市統計局副局長夏國華被免職,武漢市發改委兼統計局局長孟武康和武漢市政府辦公廳副主任黃志彤被誡勉談話,此三人受處分與救援物資違規分配有關。

中國政府並沒有等到疫情局勢遏制後,始啟動問責湖北和武漢主要黨政負責人程序,此次問責與抗疫情同時推進,藉以平息沸騰民怨挽救政府公信力。故由上海市長應勇接替蔣超良任省委書記,山東濟南市委書記王忠林替換武漢市委書記馬國強。湖北與武漢防疫的核心領導,於24小時內同遭撤換。這表明地方領導因未能採取及時嚴厲管制措施,未能防範未然有其政治責任。

事實上,中國高層應對處置緊急重大公共危機事件,由政治局常委會召開專門會議協商重大事務處置有其前例。

例如2018年8月聽取關於吉林長春長生公司問題疫苗案件調查及有關問責情況的彙報,2015年聽取天津大爆炸的處置彙報,其中2018年8月新華社通稿出現「研究其他事項表述」,疫苗事件導致國家市場監管總局黨組書記、副局長畢井泉引咎辭職。

如同2003年爆發SARS疫情一樣當時問責衛生部長張文康及北京市長孟學農。武漢疫情防控與擴散,應還會有中央及地方官員被「問責」,藉此雷厲風行糾正官僚主義、形式主義,以挽回中共黨國體制統治正當性基礎及提升其合法性。

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中央與地方對防控疫情處置措施

根據中華人民共和國《傳染病防治法》42條規定:傳染病暴發、流行時,縣級以上地方人民政府應當立即組織力量,按照預防、控制預案進行防治,切斷傳染病的傳播途徑,必要時,報經上一級人民政府決定,可以採取下列緊急措施並予以公告:

  1. 限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動
  2. 停工、停業、停課
  3. 封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品
  4. 控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽
  5. 封閉可能造成傳染病擴散的場所。

根據上述法律規定,中國中央與地方政府,各自採取以下防控疫情措施。

(一)延長春節假期

中國國務院辦公廳1月27日宣布,為加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作,延長2020年春節假期至2月2日。

「關於延長2020年春節假期的通知」宣稱,延長春節假期是為加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作,有效減少人員聚集,阻斷疫情傳播,更好保障人民群眾生命和身體健康。通知提及,各地大專院校、中小學、幼稚園推遲開學,具體時間由教育部門另行通知。

(二)旅遊限制

根據中國旅行社協會官方發布的消息,全國旅行社及線上旅遊企業暫停經營團隊旅遊及「機票+酒店」產品。

按照中國文旅部統一要求,國內旅遊團隊業務和機加酒服務已於1月24日起停止,對於部分出境團隊,在保證安全的情況下,27日之前還可以繼續出行,但27日之後包括出境團隊在內的所有團隊遊業務和機加酒服務將全部暫停。此波肺炎衝擊大陸國內旅遊頗為嚴重。

(三)交通限制

中國衛健委副主任李斌在新聞發佈會上表示,中國採取的交通管理措施都是「最為嚴厲的,無論從國際還是國內看,都是在抗擊傳染病中積累的經驗」,藉此遏制流行強度,延遲流行高峰,爭取更有效防控時間。

因此,為防控新型冠狀病毒肺炎疫情,中國各地紛紛進行交通管制,例如北京市禁止「跨省客運/包車巴士」進出;河北省暫停全省聯外的省際客運及省內跨市的市際客運班車停駛;天津暫停進出天津的經營性省際長途客運班線和省際包車、旅遊包車;溫州54個高速公路進出口,關閉14個出口;香港限制往返陸港兩地的航班將減半;海運方面,客運碼頭的跨境渡輪服務暫停,並將減少港珠澳大橋金巴及沙頭角的跨境巴士班次。

(四)延後開學及工作期程

上海市規定區域內各類企業不早於2月9日24時前復工,此為上海企業的員工史無前例的17天,各級各類學校(高校、中小學、中職學校、幼稚園、托兒所等)2月17日前不開學。

江蘇省區內,各類企業復工時間不早於2月9日24時,而各級各類學校(高校、中小學、中職學校、幼稚園、托兒所等)2月17日前不開學。廣東省區內各類企業復工時間不早於2月9日24時;區內中小學、幼稚園2月17日前不開學,而大專院校、中職學校、技工院校2月24日前不開學。

上海;深圳
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從封城到封村,實施封閉式管理

根據中國《傳染病防治法》45條2款規定「省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖;但是,封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區,以及封鎖疫區導致中斷幹線交通或者封鎖國境的,由國務院決定。 」,顯見決定封城之權最終在於國務院,而決定本行政區域內疫區實施封鎖,進而實施封閉式管理其權限在於地方政府。

(一)從封城到封村

從2020年1月23日凌晨2時宣布,自當日10時起,武漢全市城市公車、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營;機場、火車站離開武漢的通道暫時關閉。並要求武漢市民,無特殊原因不要離開武漢。

中國各地持續升級防疫措施,除湖北省鄂州、仙桃、枝江、潛江、黃岡、赤壁、荊門、咸寧、黃石、當陽、恩施、孝感、宜昌、隨州、荊州、宜昌採取全封城外;2月4日開始至少有溫州、杭州、鄭州、南京城市宣布「半封城」。2月5日,南京全面實施小區封閉式管理;7日湖北省、遼寧省、江西省、安徽省宣布「全省封村」,並要求封閉管理措施要到位,其中湖北省是「村與村之間留一條應急通道由專人值守外,其他路口一律封閉」。

儘管比起武漢採取的「封城」措施,北京目前仍只算有限度人員控管,但已顯示中國當局對於防堵武漢肺炎蔓延高度警惕。

(二)採行封閉式管理

山東臨沂市指揮部宣布實施九項措施,要求所有村莊、社區、單位實行「封閉式管理」,人員進出要量體溫,出示有效證件,嚴控外來人員車輛。南京市政府下令全面實施小區封閉式管理,規定所有進出人員一律戴口罩、測體溫。湖北省宣布「全省封村」,並要求封閉管理措施要到位,「村與村之間留一條應急通道由專人值守外,其他路口一律封閉」。

之後杭州市發布通告,全市實行封閉式管理,人員進出一律測量體溫,並出示有效證件。鄭州是第三個省會城市宣布封閉市管理。2月10日北京也採取嚴格居住小區(村)封閉式管理十大措施。在出入口設置檢查點,居住人員和車輛憑證出入,進入人員必須佩戴口罩並進行體溫檢測。無物業、無安保、開放式小區由屬地街道(鄉鎮)負責落實封閉措施。社區(村)傳播疫情時,視情況對住宅單元樓門、小區(村)等實行封閉式隔離。

中國採取封城阻止武漢肺炎擴散,其成效難度極高,有關封城是否有效控制疫情存在爭議性論點,中國為防控武漢肺炎疫情擴散,許多城市的大眾運輸停止營運,形同封城。

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率先宣布封城的武漢市,火車站與機場都已關閉,渡船、地鐵、客運服務全數暫停。在擁有1100萬人口的城市,以往繁忙的街道、商場、餐廳與其他公共場所顯得十分寧靜。認為要確實隔離整座城市難度極高,且現階段還無法判定封城有無成效的觀點,主要是世界衛生組織(WHO)駐中國代表蓋立(GaudenGalea)則表示:

「就我所知,試圖圍住一座擁有1100萬人的城市,科學界前所未聞。過去不曾把這種方法當作公衛措施,現階段我們還無法確定能否奏效。」

但持贊成意見者,如英國諾丁罕大學(University of Nottingham)病毒學教授包爾(Jonathan Ball)認為封城有其道理。他認為「在更了解情況以前,我認為這並非不合理作法。爆發疫情時,任何限制人們旅行的做法顯然會有效果。」

至於折衷性觀點認為封城有助於控制疫情,但無法完全制止。例如2009年4月墨西哥首都墨西哥市(Mexico City)爆發新型流感疫情,曾下令關閉酒吧、電影院、劇院、足球場和教堂,餐廳僅限提供外帶服務。此舉固然使墨西哥市的病毒擴散速度變慢,但疫情並沒有完全止住。從這一角度來說,採取封城、限制交通、限制旅遊措施,一方面必須進行有效管制性政策溝通,另一方面還必須採取配套措施。

有效率無透明化疫情治理機制嗎?

美國總統川普(港譯「川普」)曾對中國政府處置新冠病毒肺炎防控作戰,表達肯定中國政府及醫療人員「處理得很專業」、「非常有能力」;但當川普被問到中國在病毒議題上是否誠實,卻質疑中國政府「想盡量粉飾」。而川普政府經濟顧問柯德洛(Larry Kudlow)對美國未受邀派遣專家團前往中國協助及「缺乏透明性」,感到有點失望。直言中國方面未回應的問題越來越多,承諾進行的合作也沒有要展開的跡象。甚至反問:「中國共產黨機關真的對我們說實話嗎?」

顯然從,OECD所揭櫫「良善治理」的四大原則「透明、課責、公民參與、效率」加以檢視,全能主義政體下中央集權體制運作,實與欠缺透明化、公民參與二項原則幾乎是背道而馳的。

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中國肺炎疫情肆虐,加劇外界對中共黨國高度集權體制之質疑,從疫情爆發後其中央和地方政府官員彼此互相推卸責任、有關隱瞞疫情責任在地方還是中央爭論,顯見在「責任」及「透明化」方面存在不足問題,儘管已有不少省級官員被「問責」。

《金融時報》報導指出,英國專家認為中國當局低報確診人數,可能僅有10%病例被診斷出來,以其醫療體系效率而言此數字應該僅能反映少部分病例。然而,在習近平積極介入下,中國政府採取上述封城封村及限制旅遊、交通、公共娛樂,及對社區採取封閉式管理措施,包括隔離超過5000萬人及採取相關緊急措施,並迅速建造兩家新醫院,這樣有效率的緊急應變能力,恐非也是一般民主國家所無法快速動員達成。

已被解職的前湖北省委書記蔣超良曾在省委常委會也是武漢肺炎疫情防控指揮部會議,表態政治忠誠宣稱「對照習近平總書記重要講話精神深刻反思,堅決服從黨中央對疫情防控工作的集中統一領導」、「深刻反思在這場地方治理體系和治理能力大考中的不足,認真汲取教訓」。

蔣超良的說法,恰恰彰顯出「黨中央集權領導」與「地方治理體系」及治理能力衝突兩難困境。武漢疫情防控處置提供後續深入研究探討,在中央集權體制下地方治理體系及治理能力現代化、自主性及回應性的迫切關鍵性課題。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航