慕尼黑安全會議:西方國家的「家族聚會」如何繞著美國轉?

慕尼黑安全會議:西方國家的「家族聚會」如何繞著美國轉?
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我們想讓你知道的是

慕尼黑安全會議在維繫全球共識上佔有一席之地;此外,我們也可由歷年會議各國代表發言及討論項目,來了解全球地緣政治及國防議題焦點的演變。尤其在美國、歐盟、俄羅斯、中國的相互競爭與制衡關係的變化,在慕尼黑安全會議各年的討論中便可觀察出世界未來的趨勢。

慕尼黑安全會議(Munich Security Conference,MSC)每年二月在德國慕尼黑召開,原來是西方國家有關國防及地緣政治的「家族聚會」,此聚會於1963年開始至今已有超過50年的歷史,參加成員在冷戰時期以北約盟國為主,冷戰後擴大邀請俄羅斯及東歐各國,至今參加成員已包括中國在內的全球重要國家。

慕尼黑安全會議在國家安全領域的地位如同在瑞士舉辦的達沃斯(Davos)世界經濟論壇(World Economic Forum)。今(2020)年第56屆的安全會議於2月14日至16日召開,為期三日,總計有七百多個來自世界各地的政治家、外交官,工商界和學術界的軍事代表參與;此次出席會議的有35位國家元首和政府首腦,以及約100位軍事和外交事務負責人。俄國方面由外交部長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)代表出席。

由此可見,慕尼黑安全會議在維繫全球共識上佔有一席之地;此外,我們也可由歷年會議各國代表發言及討論項目,來了解全球地緣政治及國防議題焦點的演變。尤其在美國、歐盟、俄羅斯、中國的相互競爭與制衡關係的變化,在慕尼黑安全會議各年的討論中便可觀察出世界未來的趨勢。以下以美國總統任期的劃分,歸論每年慕尼黑安全會議在議題上的不同走向。

後911恐攻時期:(小布希總統時期)

在後冷戰時期,以美國為首的北約盟國失去了蘇聯這個頭號假想敵,尤其在2000年俄羅斯總統普亭(Vladimir Putin)正式上任後,俄美在打擊恐怖主義的議題上多有合作。在2001年911攻擊後,西方國家便以伊斯蘭恐怖組織為主要國家安全焦點,這使得小布希總統(George W. Bush)時代的慕尼黑安全會議多以反恐與中東議題為主。但小布希政府誤導西方盟國,以伊拉克海珊(Saddam Hussein)政權擁有毀滅性武器為由,組聯軍於2003年入侵伊拉克。雖然戰爭最終勝利,但政治上卻使得盟國政府受到國民的批評與攻擊。美國主導的伊拉克戰爭成為未來歐洲國家與美國在跨大西洋盟國不合的因素,對彼此之間種下心結。

而2005年慕尼黑安全會議,當時德國總理施洛德(Gerhard Schroder)便提議應對北約進行組織檢討及改造,基於伊拉克戰爭的慘痛經驗,施洛德認為北約的跨大西洋的國家安全戰略協調功能需要進行改革。歐盟國家對美國使用北約軍事平台,入侵中東國家以清剿恐怖組織的策略有深度的懷疑。

接著2006年美國國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)於慕尼黑安全會議批評歐洲盟友的國防預算過低,他認為現今跨大西洋國家最大的國家安全威脅便是伊斯蘭極端份子。同時新任的德國總理梅克爾(Angela Merkel)也再度呼籲北約的改造及戰略的新定位。

幾年下來,我們看得出來當時區域衝突持續擴大、恐怖主義盛行,加上北約東擴的原因使得俄羅斯總統普亭在2007年的慕尼黑安全會議演講上,嚴厲批評美國在包括前蘇聯國家的歐洲部署飛彈防禦系統的北約東擴行徑,同時宣布美國單邊霸權主義的結束與強調多邊關係的重要性。如今回顧普亭十多年前的演說,可以說是俄羅斯與美國為主的北約再度決裂的起始。

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後金融危機時期:(歐巴馬總統時期)

2008年的金融危機重創美國及歐洲的經濟,歐巴馬(Barack Obama)於2009成為美國第一位黑人總統,其國家安全政策與小布希有極大的差異,歐巴馬政府在競選時,外交及軍事政策便以中東撤軍為主軸。美國副總統拜登(Joe Biden)於2009年慕尼黑安全會議提議對俄羅斯按下「reset」按鈕,意思為重新出發,並且對伊朗釋出談判訊號。

在中東的反恐戰略方面,2009年美國也再度於慕尼黑安全會議中要求歐洲對阿富汗分擔軍費。北約秘書長拉斯穆森(Anders Fogh Rasmussen)於2010年慕尼黑安全會議提議,未來在阿富汗對抗塔利班(Taliban)伊斯蘭極端組織的戰略上,應該與俄羅斯、中國、印度與中亞國家進行合作。此外,拉斯穆森於2011慕尼黑安全會議再度提出歐洲盟友應提高國防軍費的預算。

2012年,美國與歐洲盟友在敘利亞內戰的態度也出現不同的聲音,歐巴馬政府提出了「Pivot to Asia」戰略,這表示跨大西洋軍事同盟(對抗俄羅斯)已不是美國地緣政治的主要目標,而跨太平洋軍事同盟(對抗中國)才是美國未來的主戰略。當時歐洲正處於債務危機,各國大砍國防預算以彌補財務赤字。中國的崛起成為美國的主要威脅。這也是跨大西洋軍事盟國在慕尼黑會議只能抱團取暖,而無法有所作為的主要原因。

2014年慕尼黑安全會議中,俄羅斯代表與歐洲代表在烏克蘭問題發生嚴重的分歧與衝突,慕尼黑會議後,俄羅斯策動21世紀的克里米亞戰爭,將克里米亞併入俄羅斯版圖。直到2015年的慕尼黑安全會議中,北約盟國終於重新找回他們的頭號敵人俄羅斯,與會代表討論軍援烏克蘭的議題,此年為俄羅斯與西方的新冷戰開始,至今2020年還並未消除雙方歧異。

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「美國優先」時期:(川普總統時期)

2017年美國新任總統川普(Donald Trump)提出「美國優先」的政策,川普上任後,美國即退出《伊朗核協議》及《巴黎氣候協議》,造成跨大西洋盟國的嚴重分歧。2017年慕尼黑安全會議中,雖然美國副總統彭斯(Mike Pence)重申美國支持北約的政策不變,但川普大選時對歐洲軍費負擔的不滿與對北約的批評,使得歐洲各國憂心忡忡。

果不然川普於2018年慕尼黑安全會議中,要求北約盟國應提高對北約的軍費分攤。2019年慕尼黑安全會議中,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)大聲倡議國家主義,強烈譴責多邊主義,並提議任何限制國家主權的多國組織都應該消除。慕尼黑安全會議過去是跨大西洋盟友加強友誼盛會,現已成為衝突焦點。美國副總統也要求歐洲盟友支持美國對伊朗、中國及委內瑞拉的強硬政策;但實際上,德國則是強烈反對國家主義並支持多邊協商。

今年的慕尼黑安全會議延續了2019年的議題,德國總統史坦麥爾(Frank-Walter Steinmeier)在演講時,強烈譴責美、中、俄重新讓世界捲入危險的核武器競賽。美國眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)及國防部長埃斯柏(Mark Esper)皆大聲疾呼中國華為5G設備對國家安全的威脅,但歐盟考慮與中國商業利益的維持,與美國並不同調。此外,美國對歐盟課徵網路相關稅收及資料的共用法規也不以為然。種種跡象顯示跨大西洋盟國未來合作之途充滿了障礙。

另一方面,俄羅斯外交部長以今年為第二次世界大戰勝第75周年紀念作為演講開頭,抨擊曲解俄羅斯在第二次世界大戰所做的努力,並暗指美國通過軍事干預主權他國事務,非法破壞全球市場和貿易體系的制裁和嚴厲的貿易保護主義措施。在中東政策方面,俄羅斯期望通過阿斯塔納進程(The Astana Process)來接決敘利亞問題,並且持續反對對伊朗單方面的制裁。

綜合以上慕尼黑安全會議的歷史紀錄,我們可以看出在後冷戰時期,跨大西洋盟國的合作有下列幾個焦點:

(1)美國希望歐洲各國增加國防預算支出,但又希望主導北約戰略,歐洲各國(尤其德國)希望北約組織改造並重新定義戰略方向。兩方的差距在川普的「美國優先」政策下,漸行漸遠。

(2)在中東反恐戰爭上,美國希望歐洲盟友能負擔軍備支出及軍隊。但歐美在中東(包括敘利亞、伊朗)的利益並不一致。

(3)在俄羅斯與中國地緣政治上,歐洲顯然相對美國重視俄羅斯的軍事威脅及歐亞地區商業利益,而美國相對歐洲較重視中國的科技及軍事威脅。雙方優先順序不同,可以在華為的5G事件上,看出歐美的不同調。

而接下來川普若獲得連任,未來慕尼黑安全會議的議題走向將持續在上述焦點環繞。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航