馬來西亞的「政變」到底在歹戲拖棚?一切得從其獨特的內閣制說起

馬來西亞的「政變」到底在歹戲拖棚?一切得從其獨特的內閣制說起
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

最近馬來西亞不同派系的國會相互拉攏,意圖重組政黨聯盟以獲得政權。作者認為雖然不訴諸解散國會重新選舉有違政治倫理,但由於馬國是內閣制國家,且有成文憲法支持此舉,因此當前仍屬合法情況。

馬來西亞最近陷入「政變」風雲,從去年開始就有傳言執政的希盟要員退黨,到1月底炒起來的「後門政府」,直到2月23日公正黨阿茲敏派系、土著團結黨分別召開會議,再齊聚一堂在喜來登飯店用餐,這個政變的序幕就拉開了。這裡的主角當然是首相馬哈迪,但由於首相始終沒有公開表態說明,我們並不曉得他到底是幕後黑手,還是遭人利用了一回。

很多人都說這後門政府的陰謀違反了民主原則,公然騎劫民意。當然有者提到,這就是民主的脆弱性,馬來西亞的未來必然倒退回非民主時期,無法邁進任何一步。筆者認為,馬來西亞政變的原因,一來是民主過渡期的脆弱,二來是內閣制的特性,本文重點著墨在後者。

總統制和內閣制,何者更符合民主精神?

政治學者其實對於憲政體制向來都有明顯派別,偏好內閣制、總統制以及半總統制的都有。像鼎鼎大名的學者Juan Linz就偏好內閣制,他認為該制度有一元正當性(行政立法合一)、內閣任期有彈性,不像總統制那般既有雙重正當性(行政與立法彼此制衡),總統任期也是固定而導致體制僵化。自然敵對學術集團不服Linz的結論,認為後者都拿成功內閣制國家案例與失敗總統制國家案例作比較,當然會有這樣明顯的差別。

其實總統與內閣制的特性就是好壞處的一體兩面,學者Donald Horowitzt提出與Linz不同的相反意見,總統制因為行政與立法都有正當性,故任何法案與行政命令通過,都會受到對方制衡,是雙重確認“Double Check”,而總統固定的任期也確保政治上的穩定。可是,府會一體的內閣制比較不重視制衡這一塊,總理即是國會多數黨黨魁,法案不大可能不通過,濫權可能性提高。任期彈性也只不過是好聽的名稱,實際上倒閣機率明顯高於總統制,內閣制政府垮台非常容易出現,政治經常不穩定。

筆者認為,如果是體制決定了遊戲規則,自然沒有符不符合民主的問題。不管美國總統黨是否與國會黨一致,你都不會認為美國民主品質有倒退風險,如羅斯福總統主政的1933-1944年參眾兩院皆由民主黨控制(總統國會黨一致還不只這一時期),因為雙重正當性使國會天性上就必須監督總統行政權;因憲法保障首相可以隨時解散國會舉行大選的權力,即使1974年2月甫完成選舉,英國威爾遜首相還是選擇在該年10月再進行一次選舉,使自己的工黨提升更多議席。以上操作,只要符合憲法,很難說明沒有民主精神,因為遊戲規則就是這樣規定,雖然有些行為看似神經質或勞民傷財,但依舊可以是民主程序的一部分。

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Photo Credit: House of Lords Chamber©UK Parliament
英國國會-上議院
內閣制選黨不選人:所以黨比民意更重要

人們經常認為,內閣制是選黨而不選人,因為個人意志再怎麼重要,都要受到政黨高層的牽制,再加上只有國會多數才能組閣,那即使選一個素質很好的獨立人士,也因他無法影響大局或組成政府,那選民寧願選擇勝選比較大的政黨候選人,至少後者有機會讓自己理想政黨成為執政黨。

但問題就來了,因為政黨是重要的能動者,政黨就有可能凌駕在民意之上,詮釋民意。這說起來弔詭,因為上述說法不符合民主精神。但就如筆者剛剛提到,組成國會多數才是重點,所以造成內閣制在民主政治上的瑕疵。

以2013年的馬來西亞選舉說明,如果民意比較重要,如果總意志更是關鍵,那麼當時獲得51%普選票的在野陣營民聯(希盟前身)就即刻打敗只有47%普選票的國陣執政,但不幸的,由於政黨與國會議員是如此重要,掌握過半數國會議員的國陣依舊能組成政府。我們以此能看出,內閣制還是看重民意和選舉正當程序,但屬於精英階級的國會議員才是關鍵。民意是混雜、矛盾的,所以讓國會議員去詮釋民意為何,才是上策,故政黨可以隨時退出執政聯盟或跳槽到其他政治聯盟,只要前者認為該政府已經在違背民意。現在馬哈迪的團結黨以及阿茲敏派系退出希盟,他們也可以說,因為多數民眾(馬來社會)反感希盟的多項政策,尤其太偏袒華裔族群,所以為保障馬來民眾的利益,故退出希盟。此外,實際上希盟在過去兩年中的幾次補選落敗,以及經濟表現不佳,民意確實在下滑,此時土團黨和阿茲敏說希盟已經失去民心,也是合理的。

而且有不少人說,2018年的選舉表明拒絕巫統盜賊政治(確實正確),是為了要選擇進步價值的政治議程。對於後者,這真的很難釐清,因為我們只能從結果看到希盟執政,但看不出民眾是選擇了進步價值。華人選民為了提升華人地位所以選擇行動黨,馬來人想要一個強勢領導所以投給團結黨,每個人的選擇都很複雜,民意並不一定站在進步立場上。而且,安華當選國會議員是後來補選的事情了,也就是說,安華並沒有參與到2018的那次實現政權輪替的選舉(他當時被褫奪參政權),那也很難說安華任相是有多數民意基礎,故他現在也只能拉攏各方國會議員,而不能訴諸民意。

插句話,所以為何當代很多政治學者推崇直接選舉,如總統直選或公投,因為與其讓政客去扭曲民意,倒不如讓民眾直接表達出自己的真實意見,使得政府、立委只能尊重公投結果,不得有任何凌駕民意的可能性,才是比較民主的方式。若當初,馬來西亞在投票時也有一項公投,說明是否支持馬哈迪在當選首相兩年內一定要交棒給安華,而這項公投通過,那這個政治契約才明顯生效。但馬來西亞沒有公投法,所以比較好的解決方式,其實是解散國會,讓安華這次代表希盟獲勝,這樣才有民意基礎。

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安華與馬哈迪
尊重習俗和慣例?西敏寺在馬來西亞可行嗎?

最近很多人都會批評馬哈迪,指後者處理憲政危機方式十分不妥,如果他的執政聯盟真的失去多數優勢,那應該按照英國/西敏寺的慣例,解散國會重新訴諸民意,而不是這樣歹戲拖棚。

筆者之前有投稿,很清楚說明了馬來西亞後殖民的情節,對於白人列強是很不信任的。因此,當大家說明馬來西亞應該比照英國西敏寺制度的慣例時,筆者就想提問,第一,為何一定要是英國的慣例?第二,是什麼導致英國那麼重視慣例?

關於第一點,如果堅守英國慣例也可以是馬來西亞的慣例,那馬來民族主義會主張,實行西敏寺制度的國家,還日本和泰國,為何要選一個選擇白人國家的經驗而不是亞洲的經驗?那我們馬來西亞不還是變相被英國殖民,命運繼續鑲嵌在英國的內部?

關於第二,英國非常重視慣例,是因為他們憲政的一大特殊,那就是沒有成文憲法。因為沒有明確依據,所以當國家發生憲政危機,政治人物、君主和大法官就會變身成歷史學家,在歷史經驗中找出行事標準,約束大家行為。但馬來西亞是有成文憲法的,如果硬要找出慣例,那憲法重要性就會嚴重被降低。英國和馬來西亞國情不同,前者沒有成文憲法,故習俗成為重要標誌,後者擁有白紙黑字憲法,所以依賴文字大於死去的歷史故事。因此,有者說馬哈迪辭職後,照英國慣例應由副首相旺阿茲莎擔任過渡首相,但國家元首同意依據聯邦憲法第43(5)條文,即在首相的勸告下,御准取消所有部長的任命。同時,元首同意根據《聯邦憲法》第43(2)(a)條文,委任馬哈迪為過渡首相,直到委任新首相為止。你可以說馬哈迪或馬來西亞的處理方式與英國慣例不同,但憲法就是比慣例優先成為判斷標準。

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馬來西亞國家皇宮。
目前局勢觀察

看起來,安華擁有多數議員表態支持他當首相,雖然沒有過半,但最高元首會授予他組閣優先權的權力,讓他重組政府。筆者卻很悲觀,因為他沒有過半議員背書,如果下個月國會召開,有議員動議對安華首相的不信任動議,那安華還是會倒台,國會一樣會解散。

但,如上述說的,若國會解散,進行全國大選,或許安華有機會真真實實地獲得民意授權的正當性。

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:楊之瑜