《折疊都市》書評:城市萎縮的差異景觀,今日台灣是否會成為明天日本的寫照?

《折疊都市》書評:城市萎縮的差異景觀,今日台灣是否會成為明天日本的寫照?
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為了因應人口減少的空間挑戰,本書指出政府計畫與社區營造之外的第三條路,將都市化視為個人追求豐饒生活的行動,轉而從行動主體出發,分析回應集居空間縮小的可能性。這個策略能否因應日、台人口轉型與空間變遷?透過以下的比較有助於思考兩地都市發展的異同。

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文:戴伯芬(輔仁大學社會系教授)

台日觀測站:城市萎縮的差異景觀

拜科技之賜,在空中俯看太平洋列島,台灣與日本是一連串島弧中炫眼的綠色珍珠,人們在平原地帶建立聚落,人口沿著河岸集中而逐漸發展為城市。1960年代開始,島國開始快速工業化,日本都市人口達九成,主要集中於本州,東京都加上外港橫濱、千葉縣、琦玉縣、神奈川縣,首都圈人口可達3800萬,成為世界上最大的巨型城市;同樣地,台灣都市集居人口也超過七成,西部平原帶形成密集的人造物集居區,台北—新竹北台都會區人口近一千萬。

過去東亞經濟奇蹟廣為世人稱道,然物換星移,兩個島國都將面臨氣候變遷、產業轉型、人口減少等新時代的挑戰,似乎已無法仰賴傳統國家菁英的雁行指引,亟需先端科技導航系統來指引未來航向。特別是人口高齡化與少子女化對於社會經濟及空間結構的改變,AI科技、知識經濟、社區營造、地方創生、社會設計等一連串新的概念與作法,正如火如荼地在兩地展開。

承繼東京大學大西隆「逆都市化時代」、西村幸夫的社區營造 (まちづくり) 、龍谷大學矢作弘「縮小城市」的研究基礎,日本首都大學東京的饗庭伸教授是這一波衰退城市研究中生代的佼佼者,他以「折疊都市」(fold up)為題,結合都市規劃的規範與社區營造的自主,闡述未來「多孔隙城市」的可能性。所謂的「折疊都市」指的是透過個人或社區行動,讓人口集中到特定的宜居城市(頁73-74),而孔隙指的是那些人口減少的家戶而隨機留下的空地或閒置建物。

為了因應人口減少的空間挑戰,本書指出政府計畫與社區營造之外的第三條路,將都市化視為個人追求豐饒生活的行動,轉而從行動主體出發,分析回應集居空間縮小的可能性。這個策略能否因應日、台人口轉型與空間變遷?透過以下的比較有助於思考兩地都市發展的異同。

城市:誰的豐饒生活想像與機會?

早期西方都市社會學家深受都市現代性經驗迷惑,在封建歐洲,城市擁有脫離鄉村領主統治的獨特社會與政治自主性,馬克思、恩格斯、韋伯、涂爾幹、齊末爾等早期社會學者皆關注工業化都市問題,失業、擁擠、貧窮、犯罪、疫病、疏離、失根以及社會騷動現象,病理學成為西方理論基礎,都市則成為烏托邦實驗計畫的土壤。

延續病理化的都市視角,1960年代歐美城市發展面臨內城衰敗問題,緊臨中心商業區外的舊城是城鄉移民集聚的大本營,也是都市生產與集體消費的核心,但是隨著經濟再結構,勞力密集產業外移到第三世界而沒落;另一方面,土地開發、以汽車為主的交通路網發展,白人中產階級外移至郊區,城市蔓延,市中心成為少數族裔聚居區。城市再次浮現失業、貧窮、犯罪以及交通壅塞等問題。

饗庭伸認為都市是個人追求豐饒生活的想像與機會,城鄉移民驅動了地產經濟,讓個人心悅誠服地出賣勞動力以交換安身立命的住宅,日本的住宅自有率達61.2%[1],地產成了穩定社會、追求經濟成長的動力。《東京女子圖鑑》[2]描繪移居東京的單身女性如何透過愛情、婚姻追尋階級躍升的歷程,女主角齋藤綾,23歲,從秋田縣離鄉背井到東京,懷抱著「想成為眾人羨慕的人」的夢想,來到東京三軒茶屋(世田谷區),隨著交往對象地位的提升而先後搬入惠比壽、代代木、銀座等高級住宅區,再從絢爛回歸平淡,婚後居於豐洲(江東區)。定著東京菁華區成為日本人欽慕、成功的身分地位象徵,反映了鄉村到都市、核心到邊緣垂直化的空間層級,映照出日本社會循規蹈矩、追求成功的社會空間流動秩序。

工業化之後的亞洲經濟奇蹟造就了大量都市中產階級,再加上限制移民政策,饗庭伸不採取英國學者慣用的階級分析或美國都市研究的種族觀點,反而回歸社會心理觀點取徑,其來有自。他分辨出四種不同因應環境變遷的心態:保有舊習驅使都市促進經濟成長者、漫無目的消費都市者、在新目的下促使都市繼續成長者以及消費都市者,不同類型的行動者構成都市蔓延或者縮退的動力,非均質地在都市系統中展開。

去階級或種族的分析使得作者避開了西方都市理論束縛,但卻排除了循美好生活夢想而跨境遷移來的「他者」,以東京為例,新宿是最有名的外籍人士混合住居區,新大久保為朝鮮人區,大手町有印度人集聚,豐島則為中國人聚集區,而品川、六本木則是外籍高階人士居住地。外來移民不僅補充日本流失的人口,移民集居區也正在改變日本傳統社區、住宅、飲食以及文化的樣貌。

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自1990年修改「出入國管理及難民認定法」(入管法)以來,日本逐步對外開放移民。首相安倍晉三明確表示未來政策將朝向開放更多低技術外籍勞工,以緩解日本高齡社會的看護、產業勞力短缺問題。1993年「技能實習制度」,以「轉移先進技術、貢獻發展中國家」的名義,從中國、印尼、越南等地輸入大量外國「實習生」。2017年春開始,東京、神奈川、大阪三個都市區率先引進家事移工。日本政府預計在2025年將在營建業、農業與照護等五個領域引進約50萬名外勞,可以預見日本的城市將越來越朝向國際化,有更多懷抱「日本夢」的新移民會在城市工作、通婚、生活,落地生根,都市持續加入多元族群人口,卻可能面臨社會排除。

台灣自1991年開放外籍移工,移民地景更顯隱晦,可辨識的少數族裔集結點包含:台北市中山北路菲律賓、台北火車站印尼街、中壢市火車站、台中東協廣場、高雄公園。之所以模糊難辨的原因有三,一是為數眾多的中國移民,由於具有相近的語言文化,淡化了可見的族裔差異;第二,隨著工業生產區位移轉,移工也隨之從城市邊緣轉向農村工業區;三是移民多數居住於農村,人口分散而不易見。外籍移工只能在假日群集、交流、休閒,集體現身城市還是引發民眾對於他者的恐懼,忘了他們也是同樣懷抱美好生活機會來到異國城市打拚者。

人口:一極集中化 vs. 分散化

人口密集的都會區正面臨人口流失、產業外移的困境,「萎縮都市」成為晚近都市研究的焦點。按聯合國2008年的估計,全球有十分之一的城市正面臨人口衰退,人口10萬以上的城市則有四分之一人口正在減少中[3]。由於少子女化、人口外移等因素,造成都會區基礎設施破敗,形成Ebers形容的「有過去而沒有未來的城市」[4]。

日本戰後的嬰兒潮帶來「團塊世代」(指1947至1951年出生的世代),人口急速擴張,但自1970末期出生率開始下滑,迎來人口成長遲緩,人口總數自2012年開始減少,預估在2065年將從1.2億人減到8千8百萬人[5],然而郊區宅地開發仍未停歇,2005-2015年間,面積增加了1905平方公里,相當於國土總面積的0.05%;城市中心由於閒置空房增加,人口密度持續下降。日本首都圈人口集中的同時,鄉村人口正在快速流失中,學者大野晃稱為「限界集落」,即村內超過50%皆為65歲以上老年人口,無法再維持共同體婚喪祭儀基本機能的村落[6],限界集落預示了大量鄉村由於年輕人口持續外流而有滅村之虞。

台灣人口經歷二次戰後的移民與嬰兒潮,自2010年之後出生率急降,人口成長趨緩,預估2065年將從2千3百萬人下降到1千7百萬人[7]。台灣的土地面積是日本的十分之一,人口密度則是日本兩倍,都市發展壓力遠高於日本,在工業用地、農地開放土地使用之後,都市蔓延速度加快,2005-15年之間,都市計畫土地面積從4701增加到4829平方公里,增加了128平方公里,佔國土總面積的0.03%。台中、台南、高雄、桃園縣市合併後,更加快都會區內郊區化的速度。不過,由於人口隨著產業分散化,導致台灣南、北區域人口差距擴大,北部正在快速都市化,而南部的嘉南平原帶人口則不斷流失,形成鄉村人口高齡化現象,在原住民部落更加明顯。

市場主導的折疊都市規劃

為了解決人口減少、空屋增加而形成的都心空洞化問題,日本國土交通省借用歐盟提出的「緊密都市」(compact city)概念,2014年頒布「適當區位引導計畫」[8],引導城市朝向集中化土地使用。集約都市主張以步行移動,在相對較小的範圍內多種機能共存的高密度都市型態,具體的政策手段包含:高密度開發、混合的土地利用和優先發展公共運輸,希望可以透過都市政策引導人口再集中,以回歸霍華德「城市花園」的理想。

作者雖然贊成集約城市的想法,卻指出現實執行的困難,不論是市中心都更或是刺激郊區人口回流,如果沒有容積獎勵或社會住宅的措施,個別家戶的移動成本過高,很難令已經定著的居民再次搬遷,最終結果仍是市場主導的擴張型的發展。

城市規劃者面對的現實是在私有產權制下,個人得以自由支配空間使用,造成土地與建物持有的零碎化,逐漸打破原來土地分區使用規則,形成超小型化、多向化、地點隨機化、隱蔽化的混合型土地使用。比如說近來流行的Airbnb就讓個人住宅轉為以房間做為出租單元的民宿,而屋頂菜園更打破城鄉的勞動分工,甚至製造出大規模的都市農園,甚至創造出比鄉村更高單位產能的農業[9]。

具體而言,如何打造折疊都市呢?饗庭伸以「東京近郊都市的空屋再生」和「東北空屋活化型城鄉營造」兩個例子來說明。前者是以空屋為營造基地,透過專業團隊進駐,混合不同使用方式來活化閒置空間,近似過去社區營造的作法,只是增加新的複合空間使用方案,包含分租房、分租工作空間、社區咖啡館、工房、英式花園,創造出具有永續經營的營利╱非營利混用空間;後者則是由地方政府制定法規、建立空屋資訊、空屋銀行等法規與措施,藉由小規模連鎖式土地劃分重整,復原為空地或做公共設施使用。空屋銀行針對隨機出現的每一處空屋,提供持續誘導和交涉協議,甚至可以不透過市場來調節空屋的使用,看似雜亂無章,卻構成多孔隙都市的生命力。

最後,作者以日本災後重建的經驗,說明土地重劃加「巴拉克」(バラック)如何達成折疊都市目標,「巴拉克」指的是居民以現成材料建造的應急建築,不只針對被毀壞的空間重建,而是連同可累積社會資本和資本的機制一併復甦,只有透過重建社會網絡才有機會重建空間。

折疊都市:逃避雖可恥,但可能管用[10]

回歸個人或以地方政府做為行動者主體的作法,成為打破中央政府主導的整體硬規劃,轉向小規模、個別化軟性的空間活化方案,在尊重資本主義私產權的自主性原則下,讓城市發展朝向多孔隙、彈性化,更符合使用者需求。折疊都市背後不難窺見亞當史密「看不見的手」,基於追求個人最大利益的理性決策可以形成社會集體道德與善行,向來強調集體主義的日本在此轉向個體主義,希望弱化國家政策指導空間發展的角色,這或許是在民主化資本主義結構下不得不與私有權妥協的作法。

台灣長期缺乏國土計畫,都市計畫五年進行一次通盤檢討,計畫往往趕不上變化,更不用說週期性的選舉制度讓政客有反社區遷移的動員力,阻礙民眾理性討論更新議題的可能性。因此,特定區開發專案成為常態,再加上土地分區使用管制鬆散,在廢農的開發政策下農地可開放自由買賣,非法違章工廠就地合法化,形成點狀的圈地運動。台灣無規劃的土地使用正是珍・雅各[11]所提倡的土地混合模式,包含以集中的多樣性維持城市活力,零售與住宅相融;街道短小而不間斷,具有綜合用途;建築物在設計和用途上具多樣性,跨時代共存。台灣自有住宅率高達84.5%,在有限的空間下居民建立多樣性的使用,頂樓加蓋、隨處可見的違建、農田邊違章工廠林立,高矮胖瘦、新舊雜陳的都市建築,過度容積獎勵形塑出失控的天際線,看似雜亂的落後景觀卻富含活力。然不可諱言地,也製造出影響健康的空污、水污染、食安問題,讓居民難以永續安身。

「今日日本,明日台灣」,人們一直以為日本可能是台灣未來發展的縮影。在社會結構轉型面,台灣確實亦步亦趨地跟上日本人口轉型,必須加快腳步,回應高齡化與少子女化所帶來的勞力短缺、照護問題;但是從空間變遷面,卻看到台灣民眾展現出空間利用的彈性與活力,成為折疊都市的先行者,今日台灣是否會成為明天日本的寫照?關鍵仍在於國家及地方政府如何引導城市規劃回應社會鉅變?個人與社區如何重建社會資本與網絡?在日益升高的環境危機中,小確幸的都市計畫是否來得及減緩全球大環境危機?太平洋島弧綠色珍珠的未來發展仍有待觀察。

註釋

[1] 日本總務省統計局,2018。住宅・土地の所有状況,平成30年住宅・土地統計調査

[2] 東京カレンダー為2016年在日本亞馬遜開播的網路劇,改編自東京Calendar雜誌連載的漫畫.故事描繪在東京的獨身女性的真實戀愛、工作與生活,由棚田由纪執導,水川麻美演出。

[3] Oswalt, Philipp.2005. Shrinking cities, Vol. 1. International research. Ostfildern-Ruit, Germany: Hatje Cantz Verlag.

[4] Ebers, Malko. 2005. Shrinking Cities, the Hidden Challenge. Grin Verlag.

[5] 国立社会保障・人口問題研究所,2018,日本の将来推計人口:平成29年推計の解説および条件付推計

[6] 大野晃,2008。限界集落と地域再生。北海道新聞社。

[7] 國家發展委員會,2018。中華民國人口推估(2018 至 2065 年)

[8] 日本國土交通省,立地適正化計画

[9] 如澳洲墨爾本的市民農園每公畝的產能可以達到全國平均的四倍,參見Eliades,Angelo,2016, Understanding Urban Agriculture – Part 2, Productivity, Potential and Possibilities, Permaculturenews。

[10] 日文逃げるは恥だが役に立つ,指的是逃避雖消極,但很實際。

[11] Jacobs, Jane著,吳鄭重譯,2007,《偉大城市的誕生與衰亡》,聯經出版社。

書籍介紹

折疊都市:從日本的都市規劃實踐經驗,探尋人口減少時代的城市設計和人本生活》,臉譜出版
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作者:饗庭伸(Shin Aiba)
譯者:林書嫻

今後的城鄉和社區不是「營造」,而是「折疊」
作者專文導讀台日經驗觀察 × 來自日本的都市計畫處方箋

人口減少時代的寧靜革命,從都市擴張的終結,思考「人與城市共生」的好設計

當人口減少,社會變得又老又擠,我們居住的城鄉也悄悄在改變……
昔日先畫線再說的分區方式無法因應今時今地所需,如何讓城市為我們運轉?
因計畫而生的新事物與懷舊美好的事物,我們該如何重新解讀都市?
先把都市「折疊」起來,未來再「打開」!

根據國發會提出的人口推估,台灣人口自然增加將呈負成長,2027年人口紅利消失,少子化、高齡化時代早已到來,都市化程度近80%的台灣,未來將呈現什麼樣的面貌?

全世界最大的都市化國家日本有超過91%的人口居住在都市,而日本的總體人口同樣正在減少。在人口減少的時代,既有的分區思考、大規模面狀與點狀開發的都市計畫和市場經濟,以及個別的由下而上、經驗法則式社區改造力量,已不足以因應。總人口減少,空間卻非均質縮減,人口可能集中到特定的宜居城市,或者單一都市同時發生人口減少與聚集的情況,事物不會朝單向發展。

本書「基於社區,尺度更大」,藉由日本的經驗,從宏觀背景、社會脈絡、法規制度和實際案例發想,擴展我們的思維尺度,用不同的角度探尋我們想要的都市是什麼樣子,如何規劃、如何參與、如何實踐。

好的城市就像優質方程式。社會中每一個人各自的微小決定,成就了擁有改變空間權利的社會。思索都市的使用方式,讓生活其中的人朝更美好的人生前進!

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Photo Credit: 臉譜出版

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