全球衛生治理機制失靈,台灣如何找到WHO不平等對待下的破口?

全球衛生治理機制失靈,台灣如何找到WHO不平等對待下的破口?
Photo Credit: 中央社

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綜觀受武漢肺炎侵襲的國家,皆面臨防疫能量有限、防疫物資吃緊、民眾恐慌等問題,這些問題有賴於政府跨部門合作與公私協力,考驗社會韌性與總體動員能量,而台灣這次的防疫成效,受到了國際社會很大的肯定。

面對武漢肺炎的威脅,台灣因自中國壓力再次無法參與WHO相關會議,未能及時獲得第一手疫情資訊。令人想起在2003年,中國封鎖疫情及施壓WHO限制台灣獲得最新疫情造成37人死於SARS疫情,死亡率達10.7%,甚至高於病毒發源地中國。此後,台灣改變了疾病管制的策略,建立一套結合資訊、醫療、產業的複合式防疫策略,目前台灣武漢肺炎疫情仍受控制,病例數並未因與中國密切交流而顯著增加。

當中國延遲通報與世界衛生組織(WHO)未能客觀判斷武漢肺炎疫情造成全球衛生機制失靈,各國人民的健康福祉更加依賴國家政府的判斷。此刻,台灣因長年被排除於WHO,建立起有效、不過度依賴國際衛生機制的自主防疫策略更值得各國參考。

希臘悲劇式的疫情發展

自去(2019)年12月底傳出疫情至今(2020)年3月,武漢肺炎在已在全球累積超過9萬病例確診,並3千例死亡。回顧這兩個多月的疫情發展,武漢肺炎猶如超完美風暴,暴露出全球衛生治理機制依賴主權國家配合,且WHO缺乏獨立監督與判斷能力的問題。

美國對外關係委員會(Council on Foreign Relations)高級研究員黃嚴忠(Yanzhong Huang)接受《紐約時報》訪問時,將中國的危機處理模式形容為一場「希臘悲劇」,政府先是掩蓋疫情事實,待問題惡化後再採取嚴厲措施。

根據國際權威醫學期刊《刺胳針》(又名《柳葉刀》(The Lancet),武漢肺炎在去年12月1日出現首名患者,由於時間鄰近今年1月份的武漢省人大會議,武漢市政府對疫情發展始終保持低調。12月30日武漢市立醫院眼科醫師李文亮發現相關病歷檢測報告與SARS高度相似,在微信群組中提醒醫學院同學,「華南水果海鮮市場確診了7例SARS」。同時,網路上也流傳一份「出現不明原因肺炎」的官方文件。

中國官方獲悉疫情外洩後,不僅未善盡告知說明的義務,反而動用警察公權力隱匿疫情。李文亮很快地因「在網際網路上發布不實言論」遭轄區警局警示和訓誡。遲至疫情蔓延的第七週,中國官方才開始大動作積極防疫,並於1月23日宣布武漢封城,取消對外航空與陸上運輸。然而在此之前,武漢市居民未被告知防疫注意事項,新年慶祝活動與聚會照常舉行,增加傳染風險。估計在武漢封城前已有500萬人離開武漢前往中國,乃至世界各地。此後全球總病例數在兩個月內逐漸超越萬名。

失靈的全球衛生治理機制

由於中國政府對疫情應變緩慢,武漢肺炎的國際傳播已是可預期的結果。早於武漢封城前,泰國在1月13日出現武漢肺炎的首起境外病例,隨後港澳、日本、韓國、菲律賓、新加坡、台灣等地都出現確診者。

由於當代交通運輸發達,傳染病更容易隨著旅人跨越國境藩籬,造成大規模流行,但全球經濟活動又極度依賴便捷交通,快速地運輸人員、商品,若邊境檢疫過於嚴苛費時將影響經濟發展。因此面對全球性的傳染病,WHO的重要職責便是組織各會員國之間的疫情資訊交流,協調全球防疫政策,避免個別國家在缺乏資訊的情況下採取過於嚴格的檢疫標準限制人員、貨品流動,或是缺乏警覺心讓人民曝露在感染風險下。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

世界衛生條例(2005)中即提到,WHO應「針對公共衛生風險,同時又避免對國際交通和貿易造成不必要干擾的適當方式,預防、抵禦和控制疾病的國際傳播,並提供公共衛生應對措施」。面對武漢肺炎危機,正是WHO可實踐該條例的關鍵時刻,但WHO卻因對武漢肺炎是否構成「國際公衛緊急事件」的判斷失衡,而失去應有的公信力。

「國際公衛緊急事件」(Public Health Emergency of International Concern, PHEIC)是WHO對抗全球性傳染病最重要的政策工具。理想上,WHO可藉由宣告「國際公衛緊急事件」,提醒會員國該疾病具有高度跨國傳染風險,以國際壓力敦促疫區國家配合WHO的防疫建議。然而現實上,疫區國家可能因擔心「國際公衛緊急事件」宣告可能造成的經濟損失,而隱匿實際疫情,或是極力遊說WHO,強調自身的防疫能力足以阻絕疫情。

在此次武漢肺炎疫情中,WHO在1月23日召開緊急委員會後,秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)表示中國防疫措施適當,尚未發展成「國際公衛緊急事件」,引起國際輿論質疑。WHO 在30日再度召開緊急會議,並武漢肺炎列為「國際公衛緊急事件」。同時,譚德塞也再度表示對中國防疫措施有信心,不建議各國對中國採取旅行、航班限制。WHO對疫情和中國防疫能力的評估皆與各國專家意見有顯著落差,國際社會也開始質疑,WHO是否因中國資金而無法做出獨立判斷。

武漢肺炎疫情發展至此,WHO既無力阻止會員國隱瞞疫情,面對會員國的壓力時,也未必全然依據科學證據,做出獨立判斷。當國際衛生機制失靈時,人民健康的最後一道防線便由各國承擔美國、澳洲、台灣、新加坡、日本等國便無視WHO的建議,對中國採取旅行、航班限制。

相較於美、澳、台等國,柬埔寨、泰國可能因經濟上依賴中國,考量管制人員流動造成經濟衰退,顯得猶豫不決,人民將承受更嚴重的經濟損失或更高的健康風險。武漢肺炎如同超完美風暴在曝露全球衛生體系的缺陷後,又深化了既有的經濟與醫療不平等。

過度依賴中國的健康風險


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