加入「富國俱樂部」十年後的智利,如何走出「經濟政變」的陰影?

加入「富國俱樂部」十年後的智利,如何走出「經濟政變」的陰影?
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我們想讓你知道的是

根據拉美與加勒比經濟委員會(ECLAC)統計,智利是拉美地區貧富最懸殊的國家,1%的富人掌握26.5%的財富總量,而占人口比例超過 50%的低收入族群只佔有全國財富總量的2.1%,因此有人形容此次動亂為「經濟政變」。

文:向駿(致理科技大學教授兼拉丁美洲經貿研究中心主任)

2018年3月11日出席智利總統皮涅拉(Miguel Juan Sebastián Piñera)就職典禮的拉丁美洲國家總統包括阿根廷總統馬克里(Mauricio Macri)、玻利維亞總統莫拉萊斯(Evo Morales)、巴西總統特梅爾(Michel Temer)、墨西哥總統潘尼亞涅托(Enrique Peña Nieto)和秘魯總統庫琴斯基(Pedro Pablo Kuczynski)。兩年間五位總統均已陸續下台,皮涅拉總統後兩年的任期則因去(2019)年10月18日由年輕人發起的「經濟政變」蒙上陰影。

去年10月14日皮涅拉接受英國《金融時報》訪問時,曾驕傲地比較了智利與拉美正在遭受經濟和政治動盪的國家,他表示「阿根廷和巴拉圭已經進入衰退,墨西哥和巴西陷於停滯,秘魯和厄瓜多正在經歷深刻的政治危機,在這方面,智利看起來像一片綠洲。」稍後皮涅拉更親自撰文表示「將竭盡所能不陷入民粹主義。」

智利首都地鐵漲價引發長達數月的動亂,卻證實皮涅拉低估了國內積壓已久的公眾挫折感(public frustration)。去年10月6日聖地牙哥市早晚高峰期地鐵票價由800智利比索漲至830比索,未料30比索(約合0.04美元)的漲價引發青年學子抗議的示威遊行,演變成破壞地鐵站和縱火等暴力行為,10月19日凌晨皮涅拉宣佈聖地牙哥市進入緊急狀態,民眾則以傳統「敲鍋抗議」(cacerolazo)形式持續抗爭行動。

根據2019年Mercer全球生活成本排名,聖地牙哥市居全球第79名,為南美洲第二高僅次於烏拉圭首都蒙特維多。地鐵票漲價後每人每月交通費約占基本生活消費支出10%。10月25日反政府示威再度激化,聖地牙哥市參與遊行的約100-120萬人呼籲經濟改革並要求總統下臺。

10月28日皮涅拉雖宣佈撤換八名內閣成員,但未能阻止暴力示威。10月30日皮涅拉被迫宣布取消原訂11月16-17日在智利舉行的「亞太經濟合作」(APEC)組織領導人峰會及12月舉行的《聯合國氣候變化綱要公約》第25次締約方會議。智利動亂的根源概可區分為政治、經濟和社會三個層面。

政治根源

1975年10月2日劉易士(Anthony Lewis)在《紐約時報》專欄曾謂「當然,任何一個政治或經濟理論都可能被人曲解誤用。但是如果只有芝加哥學派經濟理論在智利實施必須以高壓統治為代價,那它的作者是否應該負起某種責任。我們對於學術界扮演的社會角色,不免心有所危。」(註)檢視20世紀下半葉拉美民主化發展,「在軍政府時期,拉美共產黨和左派政黨被取締和壓制,拉美右派於是承擔了在軍政府治下爭取民主權利和實現國家民主化的重任,如智利的基督教民主黨。以右派為首的反對派同軍政府談判,通過制定新憲法舉行選舉,實現國家的民主化。」

但直到2010年1月17日皮涅拉贏得第二輪總統選舉,才成為皮諾契特(Augusto Pinochet)下台20年來首位右翼總統,任內他曾因成功搶救坍塌礦坑內33名工人受國際媒體青睞。智利憲法規定不得連任,皮涅拉於2017年再度當選總統。然而,在其兩任總統期間智利民眾對政黨的支持率下降,年輕人普遍對政治持冷漠態度。政黨未能有效解決貧富不均贏得選民信任,皮涅拉恐難辭其咎。

去年抗爭期間,皮涅拉在接受媒體訪問時曾說了一句震怒全國的話:「我們正在面對強大敵人的戰爭」,憤怒的民眾在面對軍隊鎮壓時,高舉「我們沒打仗,我們團結著呢!」標語。政學界警告皮涅拉的強力鎮壓勾起了獨裁時期的回憶,導致修憲議題浮上檯面。智利先後有九部憲法,目前的憲法係於1980年9月11日通過,之後兩次修憲分別在2005年和2011年。去年12月23日皮涅拉宣佈於2020年4月26日舉行公民投票,決定是否修改軍政府時期的憲法。

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經濟根源

2012年過世的政治經濟學家赫緒曼(Albert O. Hirschman)在1958年出版的《經濟發展策略》(The Strategy of Economic Development)一書中曾探討「涓滴效應」(trickling-down effect)。

涓滴理論認為政府對富人減稅與提供優待政策可改善整體經濟,最終會使社會中的貧困階層也得到生活上的改善。該理論反對以徵稅手段減少社會的貧富差距,也反對救助貧窮階層,但常被用於諷刺供給面學派或自由市場。

然而,天主教教宗方濟各(Pope Francis)在2013年11月26日發表的首篇宗座勸諭(apostolic exhortation)《福音的喜樂》(The Joy of the Gospel)中,針對資本主義的罪惡和教會需多協助貧困者闡述其觀點,他強烈抨擊「涓滴經濟學」。教宗指出「有些人繼續捍衛涓滴理論,這一理論假設自由市場鼓勵經濟增長,不可避免將給世界帶來更大的公正和包容。此一從來沒有被證實過的觀點,表達對那些揮舞著經濟力量和現行經濟體制既原始又天真的信任。與此同時,那些被排除者仍在等待。」他認為經濟力量總是為造福自己服務而不是服務窮人,因此呼籲改革將窮人排除在外的金融系統。

80年代以來智利維持了30多年較快的經濟增長,跨越了「中等收入陷阱」所定義的一萬美元門檻,2010年智利被納入具有「富國俱樂部」之稱的經合組織(OECD)。然而,根據拉美與加勒比經濟委員會(ECLAC)統計,智利卻是拉美地區貧富最懸殊的國家,1%的富人掌握26.5%的財富總量,而占人口比例超過 50%的低收入族群只佔有全國財富總量的2.1%,因此有人形容此次動亂為「經濟政變」。

社會根源

美國皮特森國際經濟研究院(Peterson Institute for International Economics)研究員波利(Monica de Bolle)認為,2019年拉丁美洲爆發連鎖性社會動亂最佳的解釋是「隧道效應」。赫緒曼於1972年提出的「隧道效應」(tunnel effect)係指在某種條件下人們不致因別人捷足先登而憤怒,但如果長時間未能移動,就可能會轉而變得不耐煩甚至憤怒了。他認為當國民處於經濟增長的環境中會產生對自身收入增加的預期,這長期的美好遠景可填補對短期失落的空虛和憤怒。「但其容忍是有期限的。如果貧富差距未如預期縮小有可能釀成為災難。」

該理論也有助於瞭解上世紀90年代起引發政學界廣泛興趣的「國民幸福」(Gross National Happiness, GHN)。經濟學家關注幸福與絕對收入、參照收入、預期收入、需要收入、失業、通貨膨脹、政府支出等經濟變數之間的關係並試圖探究背後的影響機制。其中所謂「相對收入」(relative income)係指個體自身收入與「參照收入」(reference income)之差。「相對收入」會使人產生「相對剝奪感」(relative deprivation),對幸福感產生間接效應,「隧道效應」因而產生,「比如,當參照群體收入提高時,個體便對自身未來的收入形成好的預期,而這種好的預期會提升個體幸福感。」

波士頓大學教授海涅(Jorge Heine)認為引發智利動亂的原因之一是「公共挫折感」,而罪魁禍首就是軍政府於1981年對養老金制度進行的私有化改革。儘管改革具有積極意義,但仍存在覆蓋面小、管理成本高等問題。巴舍萊(Michelle Bachelet)政府於2008年1月通過法案建立由國家財政資助的養老金體系,旨在彌補私人養老金制度在覆蓋面、效益和透明度方面存在的缺陷。

養老金私有化建立之初宣稱參保者可領到退休前薪資的70%,但以2018年平均值為例,男性可領到15萬披索(約美金200元),女性可領到11萬披索,僅為最低工資的三分之一。由於養老金過低引發的強烈「相對剝奪感」為2019年動亂原因之一,因此皮涅拉總統於2020年1月15日承諾將提出養老金改革方案。

改革挑戰

去年10月動亂發生之初,《經濟學人》拉美專欄(Bello)曾指出「『智利模式』需要修正而非推翻」(The “Chilean model” needs fixing, not overturning),《金融時報》社評則認為「智利需要一個更有包容性的成長模式」。今年初,劍橋大學公共政策教授柯伊爾(Diane Coyle)警告「2020年代將是抹除『把問題留給市場去解決』( left to the market)這一概念的最後一個10年。這一觀念至今已存在了大約40個年頭,已給社會和環境造成了不可計量的破壞。」此一觀點不僅點出皮涅拉在剩下兩年任期改革的方向,對拉美乃至全球的資本主義運作都有參考的作用。

註:Anthony Lewis, “For which we stand, II, The New York Times, Oct. 2, 1975, p.38.

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航