區議會無權決定撥款活動嘉賓?中西區民政專員黃何詠詩言論令人遺憾

區議會無權決定撥款活動嘉賓?中西區民政專員黃何詠詩言論令人遺憾
我們想讓你知道的是

假如黃何詠詩和沙田民政專員黃添培一樣,僅因法律諮詢需時,所以先自行胡亂對《區議會條例》作所謂「簡單詮釋」,並以此違抗區議會的民主意志,更尤其有干犯公職人員行為失當罪之虞。

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(編按:文章原發表於2020年3月13日)

中西區區議會財務委員會(下稱「財委會」)昨日(3月12日)通過甘乃威議員提出的動議,決定未來停止邀請中聯辦作為區議會撥款活動嘉賓。民政事務專員黃何詠詩稱,區議會舉辦的社區活動「請咩人,唔係區(議)會範圍」,其後更指民政事務總署作為區議會《撥款守則》的「control officer」,絕對有相應的執行權,並暗示民政總署就此事有最終決定權[1]

黃何詠詩身為民政事務專員,此番言論卻連區議會制度的基本概念也未能正確掌握,實在令人非常遺憾。

《區議會條例》下的「社區活動」

其實香港法例第547章《區議會條例》預視了兩種不同的「社區活動(community activities)」。

第一種可見於《條例》第61(a)(iv)條。該條賦權區議會,就「為進行地區公共工程和舉辦社區活動而撥給有關的地方行政區的公帑的運用」,向政府提供意見。其中所述的工務計劃項目(但不包括符合第61(b)條定義的小型工程項目)及社區活動,一併由政府當局中央統籌、進行及舉辦。區議會就此等社區活動的角色,限於提供意見[2]。(話雖如此,為免抵觸《香港人權法案》第21(a)條(即香港市民經由自由選擇之代表參與政事的權利),政府仍須確保區議會的諮詢角色對公共事務——尤其是影響該區的政策——有真正影響,而非僅淪為「政治裝飾(political window dressing)」[3]。)

另一種「社區活動」的法理基礎則來自《條例》第61(b)(i)及(iii)條。該條直接將「在就有關目的獲得撥款的情況下,承擔 ... 有關的地方行政區內的環境改善事務 ... [及]社區活動」,訂為區議會的職能之一。換言之,有關的地區「環境改善事務」和「社區活動」,由區議會從政府處獲得撥款後,行使其「行政權力(administrative powers)」自行「承擔」及執行[4]

參考立法歷史,第61(b)條除了授權區議會進行小型工程項目外,明顯更旨在涵蓋在有關地方行政區內舉辦的康樂和文化活動,包括「滅罪及公民教育活動」(如「撲滅罪行運動」一類的社區活動)[5]。事實上,政府當局的一貫立場為

「區議會可各自按照地區特色和需要,***全權決定***如何分配所獲得的撥款以進行社區參與計劃和小型環境改善工程。」[6]

區議會/財委會有權決定活動邀請人選作為撥款條件

財委會是區議會按照《區議會條例》第71條委出的委員會,獲轉授處理區議會撥款申請及其他財政事宜的職能[7]。值得留意的是,就政府公帑運用提供意見,不屬財委會職權範圍內的工作,故《條例》第61(a)(iv)條並不適用。

是次財委會會上討論的文件,全名為《運用中西區區議會撥款守則》(下稱《守則》)。顧名思義,亦正如民政事務總署自己指出,《守則》涉及的是區議會如何自行運用「每年由立法會根據[政府提出的]《預算》的建議表決通過」的「區議會撥款」[8],亦即關乎第61(b)條下法定權力之行使。

根據香港法例第1章《釋義及通則條例》第40(1)條,

「凡條例授權力予任何人作出或確使作出任何作為或事情,則須當作亦授予該人一切合理所需的權力,使他能作出或確使作出該作為或事情。」

尤其是當有關的法定權力涉及「批給牌照、政府租契、許可證,授予權限,給予批准或豁免」,「合理所需的權力」將包括「就該項牌照、政府租契、許可證、權限、批准或豁免而施加合理條件的權力」[9]

在Philip KH Wong, Kennedy YH Wong & Co v Commissioner of Independent Commission Against Corruption (No 2) 一案中[10],時任高等法院上訴法庭副庭長司徒敬傾向認為,「權限、批准」等詞包納廣闊,含義不必受限於條文前面述及的「牌照、許可證」(即政府機構發出的文件)等概念。由此看來(並以此類推),區議會自行推行活動,固然有「合理所需的權力」決定邀請何人;當批准(並發放撥款予)政府部門或非政府機構為其推行活動時,亦應有「施加合理條件」——包括決定邀請人選——的權力。

最後,《守則》雖是以民政事務總署撰寫的《運用區議會撥款守則》為藍本,但其本質係經財委會按其受《條例》及《中西區區議會會議常規》規管的正當程序作出的決定[11],而非民政事務總署的政策。因此,《守則》內容當然可被財委會後來合法表決通過的議案修改並取代,法律上毋需先獲後者同意。

結語

近來各區民政事務專員一而再、再而三憑藉令人懷疑的法律解讀,妨礙議會履行職能。必須指出,雖然民政事務總署並非直接向區議會負責,但其基於公眾利益而獲委的權力或職責包括服務區議會[12],不履行此職責可能構成濫用權力[13]。假如黃何詠詩和沙田民政專員黃添培一樣,僅因法律諮詢需時,所以先自行胡亂對《區議會條例》作所謂「簡單詮釋」,並以此違抗區議會的民主意志,更尤其有干犯公職人員行為失當罪之虞[14]。還望各民政事務專員潔身自愛,以免誤墮法網,抱憾終身。

[1] 何思珩,「中西區區會禁中聯辦出席地區活動民政專員:睇唔到請中聯辦有幾干預香港自治」《香港獨立媒體網》(2020年3月12日) <https://www.inmediahk.net/node/1071502>。
[2] 參見立法會秘書處,《〈區議會條例草案〉委員會報告》(1999年2月23日)立法會CB(2)1326/98-99號文件,第35-36段;立法會,《會議過程正式紀錄》(1999年3月10日)第4273頁(時任政制事務局局長孫明揚語)。
[3] 《陳樹英訴香港特別行政區行政長官》[2001] 1 HKLRD 405 第420E、422G-H、426E頁(時任高等法院原訟法庭法官夏正民語)。
[4]《陳樹英案》第421A頁(時任高等法院原訟法庭法官夏正民語)。
[5] 《〈區議會條例草案〉委員會報告》第34段;立法會秘書處,《〈區議會條例草案〉委員會會議紀要》(1999年12月1日)立法會CB(2)519/99-00號文件,第10段。
[6] 民政事務局,《區議會角色、職能及組成的檢討》(2006年4月27日)第3.4段。另參見立法會秘書處,《民政事務委員會會議紀要》(2006年12月6日)立法會 CB(2)533/06-07號文件,第32段:「... 民政事務局常任秘書長表示,區議會將可各自按照地區需要,全權決定如何分配所獲得的撥款以進行各項工程計劃。區議會亦可自行擬備一份擬議地區小型工程計劃名單,提交政府當局以評估所涉費用。隨後區議會可因應有關估計費用和本身的財政限制,研究名單上工程計劃的工程優先次序。擬議工程計劃獲區議會通過後,有關的管制人員會負責推行工程,並代表相關區議會簽訂相關合約。工程將由工務部門或民政事務總署委託的承辦商進行。」
[7] 參見中西區區議會秘書處,《中西區區議會轄下各委員會的組成及有關安排》(2019年12月)中西區區議會文件第02/2020號附件三(「第五屆中西區區議會財務委員會:職權範圍」)。
[8] 民政事務總署,《運用區議會撥款守則》(2020年1月)第3.1段。
[9] 《釋義及通則條例》第40(2)(b)條。
[10] [2009] 5 HKLRD 379 (CA) 第58-59段。
[11] 參見《區議會條例》 第68條。
[12] 參見《2020-21預算》第525頁(總目63 - 民政事務總署) <https://www.budget.gov.hk/2020/chi/pdf/chead063.pdf> 。
[13] 參見《香港特別行政區訴Wong Lin Kay》(2012) 15 HKCFAR 185。
[14] 參見《香港特別行政區訴So Ping Chi》 [2018] HKCA 913; [2019] 1 HKC 82。

本文獲授權轉載,原文見法夢Facebook專頁

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責任編輯︰Alvin
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