為了選舉「翁山蘇姬對撞軍方」?一場修憲鬧劇顯現緬甸民主改革之路困局

為了選舉「翁山蘇姬對撞軍方」?一場修憲鬧劇顯現緬甸民主改革之路困局
Photo Credit:AP/達志影像
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這次的修憲過程, 也讓全民盟被看破手腳,翁山蘇姬對自家議員投票行為完全沒有約束力。當表決修改「國家緊急狀況時由軍方接管國家」修訂草案時,部份全民盟議員就沒有投下贊成票。

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被外界形容為「翁山蘇姬對撞軍方」的修憲案已經告一段落,在3月10號第一天的投票表決出爐後,大局已定,後面的所有表決都是多餘了。身為議會多數黨的全國民主聯盟(NLD全民盟)在這次的修憲案全盤皆輸,緬甸政局的改革依舊站在原點,找不出任何前進的途徑。

自2010年這部 2008國家憲法正式生效以來,惡名昭彰的憲法第436條依舊聞風不動,只字未改地繼續保障軍方最高權力。 全民盟和軍方提出的7項憲法條文增修草案沒有一項過關,只有修改退伍軍人福利相關條文中的形容詞一案,拿到4分之3以上的贊成票得以修改。這樣的修憲結果讓全國人民哭笑不得,喧騰一年的修憲議題,就在投票表決首日如鬧劇一場畫下句點。

軍方處心積慮耗時15年建構的國家憲法

這部2008國家憲法一共有15章節,軍政府花了將近15年時間建構完成。1988年8月8日發起的民主革命失敗後,國家被軍方正式接管,從此緬甸進入了極為不安的局勢,接著民主革命領袖翁山蘇姬受到軍方各種打壓、遭到軟禁。1990年,在國際壓力下軍方舉辦第一次全國大選,「全民盟」如預期地大獲全勝,但軍方不接受選舉結果,也拒絕交出政權。1993年,緬甸軍方召開「國民大會」著手建構國家憲法,在軍方主導下,兩年後又把全民盟的所有代表逐出大會,修憲過程中,少數民族代表和民主改革派代表向大會提出的建意完全沒有被採納。

2008年,自1993年召開的「國民大會」終於在落幕,隨之產生了「國家憲法草案」,並在當年交由全國公民投票決議,公投結束後,軍政府宣佈2008國家憲法草案拿到全國人民94%的贊成票正式通過,但直到2010年,軍政府才公告憲法生效。這部憲法中,除了保障軍方能合法接管國家最高權力外,果敢和瓦邦自治區第一次被正式列入憲法中。除此之外,這部憲法對人民財產給予前所未有的保障,也保障私人企業不被沒收為國家所有、政府保證不再公告廢除鈔票等。

完全違背民主精神的第12章憲法第436條

2008國家憲法是世界上最難修改的一部憲法一點都不為過,尤其是惡名昭彰的第436條。軍方強調的「2008國家憲法精髓」指的就是這一條。依據這條憲法,任何增修本條憲法的草案,必須由聯邦議會公開討論投票表決,經4分之3以上議員同意贊成才能通過,通過後還要交由全國公民投票決議,得到選舉人數過半以上同意票,草案才算通過生效。這一條憲法規範了將近90項與國家核心權力息息相關的法條,其中包括針對翁山蘇姬的總統資格相關規定、授權軍方在緊急狀況時可無條件接管國家、保留國會4之1席次為軍方指派的義務席,以及所有武裝部隊均隸屬軍方管轄等,多項箝制國家自由民主發展的法條。對軍方而言,只要守住這條憲法,任誰都撼動不了他們的權力。

議會席次4分之3以上的贊成票又是怎麼樣的概念呢?依據憲法聯邦議會的總席次為654席,超過4分之3等於是492席,問題的關鍵,是憲法保障軍方指派4分之1的166席義務席,透過人民選舉產生的4分之3只有488席,換言之,即便這488席的絕對多數團結一致,也過不了修憲的門坎,除非再拉到軍方的4票,然而,以目前情勢來看,寄望於軍系議員倒戈,簡直是天方夜譚。

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10日緬甸修憲案投票日
修憲議題是全民盟的選舉利器,軍方的照妖鏡

依據2008國家憲法,在聯邦議會中占有接近6成席次的全民盟,很清楚自己提出的修憲案不可能過關。那麼,若明知修憲不可為,全民盟為何要大張旗鼓的提出來?只因為這個議題對全民盟而言,只會加分不會造成減分效果。經過4年執政考驗後,人民對翁山蘇姬熱情開始消退,等不到資源的少數民族對她也漸漸失去信心。修憲案是拯救她聲望的辦法之一。全民盟是要用修憲案告訴人民,翁山蘇姬確實在努力兌現競選承諾。除此之外,也能突顯因為被 2008國家憲法掣肘,導致全民盟政府無法落實國家和平、經濟發展及政治改革的相關計劃。而修憲案的慘敗,恰好作實了軍方處處扯她後腿,為其執政不利找到了一個合理的理由。

上次在大選中與全民盟結盟的少數民族關鍵小黨們,對執政後的翁蘇山姬有些失望,是否會在今年大選中再次與她結盟,大家都是抱著觀望的態度,唯有搬出修憲案把全民盟聲勢拉起來,那些正在觀望的小黨們,才會願意再次與她攜手對抗軍系的「鞏發黨」(聯邦鞏固發展黨,USDP)。而全民盟修憲案在議會投票的第一天就被封殺,也讓外界看清楚緬甸的局勢,軍方的權力依舊在政府之上,全民盟政府的執政權是虛的、所謂的民主制度只不過是軍方許可下的鐵籠民主。

執政黨和軍方的修憲角力秀

2019年初,全民盟拋出修憲案後為炒熱話題動作頻頻,召集各黨派組成45人的修憲委員會,委員會成員由議會各黨所占有席次的比率分配,軍方和鞏發黨一開始就拒絕參加,議會開議前,更為了草案的錯別字等無關緊要的小細節爭吵不休,還做出一副被全民盟打壓的樣子。全民盟拋出修憲案的同時,在全國一線城市發起多場支持修憲案的人民集會遊行,看起來聲勢浩大來勢洶洶,軍方也不甘示弱,提出警告說「修憲可能為國家帶來災難,軍方不會坐視不管」,暗示將接管政府。在翁山蘇姬前往海牙國際法庭作證期間,還曾一度傳出,軍方可能會以國家面臨緊急狀況為由接管政府的小道消息。修憲期間,鞏發黨更動員支持者包圍議會表示反對修憲,如今看來,所有動作都是為了2020年的選舉。

由雙方提出的修憲草案也可以看出互相較勁的意味,全民盟提出的兩項修訂草案著重在削減軍方議會勢力,計劃逐步降底軍方指派的義務席次,由現行的25%分四階段降到5%。把國家緊急狀況時「由軍方接管國家」的條文,改為「由總統接管」,還有軍隊國家化、國防部長由總統指派、取消總統資格規定等,這些訴求,基本上都是民主國家必備的條件。反觀鞏發黨和軍系議員提出的5項草案,全部是直接針對全民盟提出的草案做出反擊,包括削減總統權力、加碼軍方權力等,但有一項訴求最為亮眼,就是將現行總統指派地方首長,改為由各地方議會直選,因此少數民族議員們雖心知肚明這項草案不可能通過,依然對軍方的動作感到窩心。

少數民族的心聲

正在克欽邦內崛起的克欽邦人民黨Kachin State People Party,KSPP)的議員U Lamar Naw Aung,在自由亞洲電台的談話性節目中,就說出大部分少數民族的心聲。他失望地說,這應該由全民盟提出的草案,卻反而是由軍方提出來,全民盟不該把擔心軍方奪走地方首長的權力為由,抓住總統指派地方首長的權力不放,地方首長直選,才符合翁山蘇姬提倡的聯邦民主制度,反之,只會讓受到不平等待遇的困境少數民族們,多年來期待以政治途徑解決的期望失去信心,並轉向使用武力對抗政府,這樣只會讓各族群的民兵團日愈增加。

若開邦的阿拉干國民黨(Arakan National Party,ANP)議員U Pe Than,就抱怨總統指派地方首長,對若開邦而言一點都不民主,ANP在若開邦內拿到13席,全民盟則只有4席,而若總統指派少了民意基礎地地方首長,對政府的施政便很不利。他也點出ANP黨在當地能拿到最多席次的關鍵點,就是若開邦內的外來人口較少(指具有投票權的公民),多數若開族選擇把票投給自己的本土政黨。其他地區的少數民族黨就沒無這樣的選民結構優勢。克欽邦KSPP黨議員U Lamar Naw Aung就強調,2020年選舉無論是哪一黨勝出,應該開放給地方自己選首長,這樣才能早日實現聯邦民主制度。

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全民盟議員在10日投完修憲案後離開會場
議會白忙一場誰的錯

這次的修憲過程, 也讓全民盟被看破手腳,翁山蘇姬對自家議員投票行為完全沒有約束力。當表決修改「國家緊急狀況時由軍方接管國家」修訂草案時,部份全民盟議員就沒有投下贊成票。全民盟一共有390席,當天出席383位,但只拿到343票贊成票,明顯可以看出有人跑票,這讓媒體BBC質疑,全民盟可能有議員在國家緊急狀況時靠向軍方。

修憲案在議會慘敗的第二天翁山蘇姬在瑞波(Shwe Bo) 與人民對談時,被問到對修憲案的看法時,她暗指軍方阻擾改革,面帶微笑回答「因為有人不想改變,不然怎麼會投反對票呢」 。鞏發黨議員 U Taung Aye在接受BBC訪問時,直說她明明知道沒有軍方的合作,修憲案不可能過關,全民盟沒有事先溝通協調,就直接提出草案別有居心,修憲案帶來的政治效應對她有多大幫助,能不能持續到2020選舉Taung Aye自己無法預測。他坦言,修憲案無法過關的確傷害到軍方的形象,也呼籲大家應注重在民生相關議題,當有民生相關法條牴觸到憲法時,共同協調討論修改方案才會有理想的效果。

總而言之, 全民盟為何在上台後沒有立刻提出修憲案,是畏懼軍方還是向軍方表達善意可能兩者皆是,但選在2020大選年最後一刻把它提出來,顯然是翁山蘇姬的選舉策略。她想提醒人民,只要憲法第436條存在,軍方可以在緊急狀況時接管國家的這條憲法不改,緬甸民主改革只會停留在表面的假象中。

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒