一天只能打一小時電動,日本香川縣《網路・遊戲成癮對策條例》為何引發爭議?

一天只能打一小時電動,日本香川縣《網路・遊戲成癮對策條例》為何引發爭議?
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近日,日本香川縣議會通過《網路・遊戲成癮對策條例》,要求縣內的學校或家長,有義務要讓縣內未滿18歲的兒童及青少年平日每天最多只能玩60分鐘的電動,成為日本地方政府以行政條例約束未成年娛樂時間的首例。

3月18日,日本香川縣議會通過《網路・遊戲成癮對策條例》(ネット・ゲーム依存症対策条例),該條例將從2020年4月1日正式上路。《網路・遊戲成癮對策條例》規定,香川縣內的學校或家長,有義務要讓縣內未滿18歲的兒童及青少年:

  1. 平日每天最多只能玩60分鐘的電動,假日則至多90分鐘。
  2. 如果要玩電動或使用智慧型手機等裝置,中、小學生最晚只能玩到晚上9點,高中生則為晚上10點前。

如果家長或校方沒有達成上述目標,並無相關罰則。

香川縣之所以會提出這項行政條例的背景是,世界衛生組織(WHO)在2018年6月將「網路遊戲成癮(Gaming Disorder)*」列為精神疾病的一種,促使日本中央政府和地方政府開始討論起應對措施。香川縣正是在日本這一波潮流中第一個制定行政條例,約束兒童及青少年休閒娛樂時間的地方政府,因而備受矚目。

從提案到通過都爭議不斷

雖然香川縣議會已經正式通過《網路・遊戲成癮對策條例》,但這條行政條例可說是從縣議會提案到條例通過之後,質疑的聲浪和內部風波不斷。

不給旁聽、沒有會議紀錄,完全黑箱作業

香川縣議會最早從去(2019)年9月設置檢討委員會,打算要制定《網路・遊戲成癮對策條例》時,就被外界批評是政府過度干涉家庭生活,所以條例草案從「限制使用智慧型手機等」改為「各家應制定家規」,並將平日60分鐘、假日90分鐘的遊戲時間從「基準」改成「目標」。

《網路・遊戲成癮對策條例》的爭議點不僅如此,香川縣議會這次沒有經過充分地公開討論,就匆促通過行政條例,引起律師界及在野黨團的不滿。根據《弁護士ドットコム》的報導,香川縣議會從去年成立檢討委員會以來,討論過程都是非公開的狀態,不讓外界旁聽,也沒有留下任何會議記錄。

兩週內收集到超過2000筆贊成意見?

最弔詭的是,《網路・遊戲成癮對策條例》在短時間內募集到超乎常理的民眾意見。理論上,縣政府如果要募集民眾意見,意見募集時間通常會設定在1個月以上,但這次卻只有1月23日到2月6日短短2週的時間,而且還附加規定一定要是香川縣民才可以提議。通常,香川縣募集民眾意見,頂多收到幾件熱情民眾的回應就很了不起了,這次《網路・遊戲成癮對策條例》居然在短短2週內募集到2615件民眾意見,而且當中約有84%(2269)的民眾都表明贊成《網路・遊戲成癮對策條例》修法,讓外界質疑幕後有人在動員。香川縣議會事務局更表示,這次並沒有特別宣傳,「不知道為什麼會收到這麼多意見」。

網路媒體《ねとらぼ》在官方推特上寫到,公司收到一名沒有留下聯絡方式的民眾來信,表示自己被公司借用姓名和住址,用於《網路・遊戲成癮對策條例》民眾意見連署用。但《ねとらぼ》直到《網路・遊戲成癮對策條例》通過前,都沒有聯繫到這名民眾,無法查證這起信件的真實性。

開會當天才給議員資料哪有時間看完

3月12日是《網路・遊戲成癮對策條例》在議會提案前最後一次召開檢討委員會,原訂在這天要根據匯集到的民眾意見進行討論,但在野的日本共產黨團香川縣議員,同時也是檢討委員會成員的秋山時貞在推特上指出,日本共產黨團已經再三要求香川縣議會應公開所有民眾意見,卻一直到檢討委員會召開前都還沒有公開。

最後是,3月12日召開檢討委員會當天,才交給與會議員彙整版的民眾意見,但議員根本無法在這麼短的時間內看完所有內容。另一方面,香川縣政府一直到3月17日——也就是《網路・遊戲成癮對策條例》通過的前一天——才在網路上公開彙整過的民眾意見,並且規定在《網路・遊戲成癮對策條例》通過之後(2020.3.18)的當天下午起,只有檢討委員會的委員才得以閱覽所有的民眾意見。

自己也有就《網路・遊戲成癮對策條例》提出民眾意見、現居香川縣的佐藤倫子律師指出,目前公開的彙整版民眾意見長達80頁,這應該和3月12日檢討委員會當天發給與會議員的檔案是同一份,但這份文件中只有一頁是贊成的意見,其他七十多頁都和反對意見有關。佐藤倫子律師便質疑,雖然檢討委員會的委員長大山一郎一直對外強調,多數民眾意見都是贊成的,但不管是贊成還是反對意見哪個比較多,沒有向民眾公開所有內容,是要如何促成討論。

府方的回應根本答非所問

佐藤倫子律師看完香川縣政府公開的彙整版民意內容後分析到,多數反對意見都是針對縣議會提出的條文內容提出質疑,認為香川縣這次的行政條例沒有科學上的證據,沒有調查過香川縣內到底有多少網路成癮的孩子以及他們的生活樣貌,就要立法限制孩子們玩電動的時間,太不合理。在這份彙整版民眾意見書當中,香川縣事務局會先將同類型或針對同一點提出質疑的反對意見分門別類,並在各類別底下以「對上述意見的見解」做出回應。

佐藤倫子舉例道,面對民眾質疑香川縣政府是否已經掌握縣內網路遊戲成癮的個案數,香川縣政府在這份彙整版民意內容,竟引用2017年香川縣教育委員會實施的《關於智慧型手機等利用調查》(スマートフォン等の利用に関する調査)結果,(1)覺得自己迷上網路(2)被限制使用網路也沒有辦法不使用網路(3)實際上的使用時間比自己認為的還要長(4)⋯⋯符合越多項被視為「有網路成癮可能性」的學生,國中生有3.4%、高中生則有2.9%,所以香川縣政府認為縣內有不少學生有網路成癮的傾向。

但佐藤倫子指出,這份報告當初是調查學生使用智慧型手機的狀況,使用智慧型手機上網不能等同於網路遊戲成癮,若要將網路遊戲成癮視為一種精神疾病,就必須要看醫生確診的人數,而不是從不同主題的自我評量問卷調查結果來推論。

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假借網路遊戲成癮限制未成年使用智慧型手機

擅長社會學與精神醫學領域的大阪大學兼職講師井出草平則指出,香川縣議會的說法是,他們依據久里浜醫療中心(久里浜医療センター)的調查發現,打電動的時間只要超過一小時,學業成績就會顯著地低下,再加上香川縣教育委員會(相當於台灣的地方政府教育局)的調查發現,只要使用智慧型手機超過一小時,問題答對率就會比較低,而制定了18歲以下未成年平日最多只能打一小時電動的建議。

但限制孩子打電動的時間,畢竟和網路遊戲成癮是兩回事,井出草平質疑,香川縣政府只是假借網路遊戲成癮的名義規範未成年使用智慧型手機或打電動,如果香川縣政府真的是要處理網路遊戲成癮的問題,就必須要分析網路遊戲成癮的原因,並且面對不同程度的網路遊戲成癮須有不同的應對措施。

對此,有專門處理網路成癮門診的久里浜醫療中心院長樋口進則表示,支持香川縣提出的《網路・遊戲成癮對策條例》。樋口進認為,有了政府背書可以讓各家庭更方便制定遊戲時間的家規。但樋口進也指出,現在有研究發現網路遊戲成癮和憂鬱症、專注力失調及過度活躍症(ADHD)有關,而這些疾病的背景可能會和學校生活不順利等原因有關,如果找出患者對某事物成癮的背景,就應該要對症下藥。

《網路・遊戲成癮對策條例》有可能違憲

熟知《憲法》問題的作花知志律師則質疑,這次香川縣議會通過的《網路・遊戲成癮對策條例》有違憲的可能。

日本《憲法》保障人民的自我決定權、幸福追求權(第13條)和隱私權,但像抽菸、喝酒這種經過證實會危害身體健康的事情,國家可以站在保護未成年的立場,禁止心智還沒發展完全的未成年抽菸、喝酒。以這次的《網路・遊戲成癮對策條例》來說,目前在科學上還沒有證實長時間打電動是否會造成身體上的危害,現在地方政府規定未成年打電動的時間,那今後是否要連孩子看電視的時間、孩子看漫畫的時間都要管?

作花知志律師認為,人權之所以需要被保障,正是因為「人權是不能透過多數決來決定的」。未成年要打多久的電動,原本是各家自己決定就好,有的家庭想要制定孩子打電動的時間,親子雙方討論好就好,有的家庭覺得不需要制定孩子打電動的時間,那就不用訂下這種家規;一旦像現在這樣,香川縣決定各家都要這麼做,以多數決的方式要求不想要訂孩子打電動時限的家庭都要訂這種家規,就已經違反人權的基本概念了。

網路和遊戲業者:沒有安排

面對香川縣《網路・遊戲成癮對策條例》即將上路,當中第11條就有要求業者要協助條例施行。目前多數業者表示皆表示將以現有制度來應對,不會特別為了香川縣的條例做出更多措施。

舉例來說,電腦娛樂協會(コンピュータエンタテインメント協会,CESA)及其加盟業者表示,CERO評分機制中本來就有針對玩家的年齡進行分級管理。例如:玩家如果要「課金」(編註:花錢購買遊戲裝備或資源等,方便遊戲破關)必須要先確定玩家年齡,如果是未成年玩家的話就會設定「課金」上限金額。在遊戲界也有家長帳號和小孩帳號綁成一組的做法,家長帳號可以設定小孩帳號的遊戲時間和小孩帳號是否能「課金」。至於電信業者則表示,未滿18歲的用戶一定需要監護人才能申辦電話號碼和行動網路,基本上各家業者都會在未成年用戶加裝類似色情守門員之類的網路過濾系統。

當中也有像國際遊戲開發者協會(国際ゲーム開発者協会,IGDA)日本支部對《網路・遊戲成癮對策條例》表示強烈反對,認為香川縣的條例沒有經過專家調查或聽取專家建議,在訂定條例的過程不夠充分。

上網只能在9點前

事實上,早在2014年11月,岡山縣教育委員會(相當於地方政府教育局)就曾提出:「中、小學生只能在晚上 9點前使用智慧型手機」的規定。這條規定可以實施的關鍵,其實就掌握在電信業者的網路過濾系統——日本五大電信業者配合岡山縣教育委員會共同推出的系統名為「安心濾網」(あんしんフィルター),新用戶和電信公司簽約時,都能免費申辦。

「安心濾網」除了台灣常見的色情守門員的功能外,這個「安心濾網」可以讓綁定的家長帳號設定孩子可以使用手機的時間,甚至到哪些APP可以用、哪些APP不能使用都可以操作。舉例來說,一旦家長帳號設定孩子的手機不能使用社群軟體,孩子手機上既有的社群軟體都不能再使用,就算想下載社群軟體也都沒有辦法安裝到自己的手機上。如果家長設定孩子手機只能在早上9點到晚上9點才能玩手機遊戲,以NTT DOCOMO的「安心濾網」為例,只要孩子在晚上9點之後點開手機遊戲,就會出現「現在無法進到這個頁面」的文字。

家人一起討論手機使用方式才是重點

岡山縣教育委員會義務教育課的横山智康副參事表示,「安心濾網」其實是在岡山縣推出「中、小學生只能在晚上9點前使用智慧型手機」之後,才出現的功能。岡山縣教育委員會的重點其實是,希望家長和孩子在家一起討論手機的使用方式。

此外,岡山縣從2014年起每年都會舉辦「岡山智慧高峰會(OKAYAMAスマホサミット)」,讓孩子們自己討論智慧型手機該如何使用,並將大家共同的決議製成影片,在課堂上分享。

事實上,當時岡山縣教育委員會推出「中、小學生只能在晚上9點前使用智慧型手機」時,並不是像香川縣現在這樣,是由議會提案通過行政條例,岡山縣教育委員會當時提出的是努力目標,而且其實一共有3點:

  1. 晚上9點之後,由家長負責保管智慧型手機
  2. 遊戲也只能玩到晚上9點
  3. 學校必須要提供讓學生思考智慧型手機適用方式的環境

岡山縣教育委員會表示,因為現在沒有在宣傳這3點,所以很少人知道,實務上也有很多孩子晚上會去補習班,就會需要手機和家長連繫,但岡山縣教育委員會強調,「規則是活的」沒有必要拘泥於「晚上9點」的時間點,重點是全家人一起討論該如何使用手機,然後遵守家規。

中央和各地方政府動起來

目前,在香川縣提出《網路・遊戲成癮對策條例》的構想以來,秋田縣大館市教育委員會也考慮在今年6月向議會推出相關行政條例,讓秋田縣大館市內的孩子們一天最多只能打60分鐘的電動。大阪府大阪市的松井一郎,在今年1月也從學生不願上學的原因和智慧型手機或遊戲成癮有關的角度,下令要求大阪市教育委員會應制定相關條例。

至於日本中央政府則以厚生勞動省為首,在今年2月6日召開「遊戲成癮對策關係者聯絡會議(ゲーム依存症対策関係者連絡会議)」,邀請中央政府各省廳、醫療團體、遊戲相關團體來討論網路遊戲成癮的現狀與問題。目前日本各部會表示,將針對學生、家長、消費者等目標群眾製作成癮症衛教資料。

編註

關於網路遊戲成癮(Gaming Disorder)的討論,衛生福利部新聞稿中寫到:「WHO定義的網路遊戲成癮(Gaming disorder)症狀為,無法控制地打電玩、生活中越來越以電玩為優先,而忽略其他日常活動,即使知道有負面影響仍持續增加打電玩時間,以至嚴重影響個人日常生活正常運作(造成失能),包含健康、家庭、學校、工作等層面,並且上述症狀有持續至少12個月才能確診。」

並在文中引述國家衛生研究院群體健康科學研究所林煜軒助研究員級主治醫師的見解,強調:「醫界與學界對網路遊戲成癮有嚴謹的判斷標準,核心基準是『失控造成生活失能』,而非一般認為的『花太多時間在遊戲上』。意即,個人因為對於上網打遊戲不可自拔(失控),讓他的日常活動優先順序產生變化,總以打電玩為優先,造成日常生活失能,且明知道有負面影響,還是無法控制的這麼做,這樣一連串失控的狀態。」

雖然研究發現台灣有3.1%的青少年有網路遊戲成癮,但「從醫界案例來看,問題常常不在沉迷網路遊戲本身,而是因為來自現實生活層面的問題,導致青少年逃避到網路遊戲的世界」,因此「林煜軒醫師建議,政府與社會大眾可以積極鼓勵、健康促進的方式來引導,而非以治療精神疾病的方式來看待此一社會現象」。

高雄市立凱旋醫院則在官方聲明中指出,不少學者認為WHO在第11版世界疾病分類(ICD-11)關於網路遊戲成癮的診斷標準缺乏其他成癮疾病的兩個核心症狀:耐受症狀(例如:打電動的頻率與刺激強度越來越高)與戒斷症狀(例如:突然不玩會出現焦慮等不適症狀),認為WHO將網路遊戲成癮公告為疾病太過冒進,需要更嚴謹的流行病調查。

參考資料
  1. 「ゲームは1日60分」 依存症対策条例、香川県議会で成立 全国初
  2. 香川県の「ネット・ゲーム依存症対策条例」が可決
  3. 香川県ネット・ゲーム規制条例案、可決 「県民をネット・ゲームから守る」
  4. 香川県ゲーム規制条例が可決へ 議論は密室、パブコメは議会前日にドタバタ公開
  5. 香川県「ゲームは1日60分」条例、違憲性への懸念 「不当な干渉」「憲法13条に違反」…作花弁護士が指摘
  6. ネット・ゲーム依存症対策条例、香川県で可決「ゲームは1日60分」行政が決める必要はあるか、専門家に聞いた
  7. ゲーム業界は対応の予定なし 香川県ネット・ゲーム規制条例 「未成年保護は発案前から行っている」
  8. 子どものスマホ、5年前に「午後9時」ルール作った岡山ではこうなった
  9. ネット・ゲーム規制条例案、秋田県大館市教委も提案へ 香川県きっかけに
  10. 厚生労働省、ゲーム依存症対策に着手 専門家や関係省庁と情報共有

本文同步刊載於石川カオリ的日本時事まとめ翻譯。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航