昂貴的鐵路立體化能帶來什麼效益?相關建設的迷失與真相

昂貴的鐵路立體化能帶來什麼效益?相關建設的迷失與真相
彰化車站開發願景圖 |Photo Credit: 截圖自彰化市鐵路高架化可行性研究,107年6月。
我們想讓你知道的是

20年以上的等待時間,讓位於台灣城市發展核心的台鐵車站週邊逐漸頹敗凋零,讓台鐵錯失數十年車站開發帶來的票箱及商業利益,讓台鐵還在為負債、低薪、買不起車輛而在等待中央補助。

文:鍾慧諭(逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任)

2019年選舉前,交通建設大放送,以鐵路立體化建設為大宗,也點燃了交通界對交通部審議反彈的聯署。

綜觀全世界對於營運中軌道的改善,沒有一個國家如台灣般極力把營運中的傳統鐵路搬上搬下,連軌道大國日本也不做此事。近20年來,日本民營化鐵路公司專注開發車站,更新車站內外的商業吸引力,人潮聚集持續加碼,如大阪、新宿、澀谷、東京車站等眾人熟知的車站;英國近20年開發國王十字車站,帶動舊市區再發展,亦是常被提及的案例。以上案例都專注在車站開發,軌道都是維持在平面。台灣專業界朗朗上口的大眾運輸導向發展(TOD),談的是車站週邊發展,但為何各縣市政府認為一定要鐵路立體化才能縫合都市發展,才能進行車站開發?

筆者從民國87年參與高雄鐵路立體化綜合規劃,到94年協助通過行政院核定,97年開始興建,到107年高雄段鐵路移到地下段營運,20年時間看著全台各縣市提出鐵路立體化申請,重新審視鐵路立體化建設效益,終於明白民國86年,筆者帶著日本顧問踏勘高雄鐵路立體化路線時,日本顧問說:「你們真有錢!」這句話的真義是:為什麼你們要花大錢搬軌道,為什麼不花小錢在會賺錢的車站開發?

臺北、高雄、台中三市鐵路立體化建設投入3,093億元,為高鐵建設成本70%,但我們有得到台鐵運能瓶頸改善?台鐵更有效率?有得到如高鐵、捷運建設更便利的服務?拿3,000億改善都市景觀和台鐵平交道安全,值得嗎?昂貴的鐵路立體化到底帶來甚麼效益?

鐵路立體化縫合都市發展的迷失

各縣市提案鐵路立體化建設,宣稱首要效益在改善鐵路阻隔,縫合都市發展,然而鐵路立體化後,方便車輛通過鐵道,對鐵路二側土地開發、都市更新有助力?從台北鐵路地下化營運30年的歷史來看,鐵路沿線並未看到太多的建物改建,最顯著改變則是車站開發,特別是板橋車站。

車站開發對台鐵影響最顯著是民國99年板橋站環球購物中心開幕,台鐵終於驚覺車站開發效益,連鎖帶起台北車站、松山、南港、萬華的委外經營,除營運權利金之外,並帶給台鐵顯著的票箱收入成長(圖1)。也因此,台鐵局在109年2月終於成立軌道經濟協會,整合軌道、商場、物業管理等營運業者,齊力推動軌道經濟。

  • 圖1:台鐵車站開發對票箱收入的挹注
圖片-1-3
20191025003728
Photo Credit: 截圖自彰化市鐵路高架化可行性研究,107年6月。
彰化車站開發願景圖 。
eba90a32-d13d-4fb1-b80b-b95ccfedd2ba
嘉義車站開發願景圖。

從規劃中的彰化車站(圖2)、嘉義車站(圖3)的土地開發構想明顯看出,土地開發落在軌道兩側,只是連通空間可以在平面;若是鐵路維持在地面,連通空間改在高架連通平台,同樣可以做車站土地開發,這就是花蓮車站或鐵路大國日本鐵道的做法。

日本車站開發比比皆是,通用做法就是高架連通平台,如台灣高鐵車站,跨過鐵道,連通各月台及週邊建築,形成一個旅客便利移動的服務整合平台。

108年9月開張營運的花蓮車站,同樣採三樓高的跨站平台,聯繫前後站,跨站平台及一樓則增加很多商業空間,帶給進出花蓮的旅客煥然一新的車站體驗。

真相:車站開發是重點,但不需要等待20年以上的鐵路立體化。

既然車站開發與鐵路立體化無必然關聯,車站開發也不必要等待漫長的鐵路立體化工程,如日本車站、花蓮車站。

台北鐵路地下化第一階段在民國78年通車,但車站開發成果直至99年板橋車站商場營運,自此到107年,台北、南港、松山、萬華車站陸續開發營運,車站商場開發落後鐵路地下化建設20年;同樣地,高雄車站地下化自87年開始規劃,107年完工,歷經20年,高雄車站土地開發還得等到112年地面工程完工,才能推動。桃園鐵路立體化自2005年啟動綜合規劃,2009年行政院核定鐵路高架化計畫,2016年變更地下化,預估2025年才能完工通車,車站開發又是20年的等待!

這20年以上的等待時間,讓位於台灣城市發展核心的台鐵車站週邊逐漸頹敗凋零,讓台鐵錯失數十年車站開發帶來的票箱及商業利益,讓台鐵還在為負債、低薪、買不起車輛而在等待中央補助;讓地方政府為台鐵車站週邊的頹敗窳陋而忘記台鐵的存在。

真相:縫合鐵路兩側都市發展要靠縫合人的動線,讓車輛更便利通過,是改善交通效率,對鐵路兩側都市發展沒有助益。
鐵路立體化改善平交道肇事的迷失
圖片-2-4

台鐵營運百年,各地方政府早已投入經費,將橫越台鐵的道路高架或地下化,沒辦法立體化的道路都是8m以下的小巷道。彰化鐵路高架段9.2公里(上圖),已有四座跨鐵路陸橋、三座地下道,還需要花387億把鐵路高架起來?

若要改善平交道安全,難道只有最昂貴的鐵路立體化解方?不能利用科技偵測車輛,改善安全?再者,鐵路已是所有運輸系統中安全性最高、肇事率最低的系統,為何要捨棄公路立體化的設施,再花高昂成本去改善交通安全相對優等的鐵路系統?

真相

  • 鐵路立體化可改善鐵路安全,但大部分穿越鐵路的道路都已經是高架橋或地下道,故改善效益低,但成本高昂。
  • 改善平交道安全的解方很多,不是僅有昂貴的鐵路立體化。
鐵路立體化改善台鐵營運效率的錯誤期待

屏潮鐵路高架化花了248億,把鐵路抬高,通車時屏東人卻說:為何台鐵班次還是沒有增加?因為高架化台鐵還是二股道,沒有增加運能。

鐵路立體化因配合捷運化,要求一公里增設一車站,導致立體化之後的台中、高雄段行車時間增加近10分鐘(表1),也導致路線容量下降,降低營運效率。

真相:鐵路立體化讓台鐵增加行車時間、並損失運能
截圖-2020-02-28-10_54_28-1024x361
鐵路立體化新增車站對台鐵營運效率影響。

107年修訂「鐵路平交道與環境改善建設及周邊土地開發計畫審查作業要點」第一條:為改善鐵路平交道及沿線都市環境之需要,⋯⋯,同時降低對鐵路營運機構之營運衝擊,使國家資源能合理有效運用,爰訂定本要點。

從過去鐵路立體化經驗,我們看到大幅增加台鐵營運成本(表2),車站營運成本膨脹1.85~5.6倍,路線營運成本增加0.54~0.95倍。顯見,鐵路立體化計畫背離審議作業要點的目標:降低營運機構營運衝擊,及國家資源有效運用。

截圖-2020-02-28-10_54_46-1024x337
鐵路立體化對台鐵營運成本影響。
真相:鐵路立體化不僅降低台鐵效率、運能,更讓台鐵財務惡化,背離審議作業要點的政策目標
迷失:中央買單、民眾看得到大型建設,導致政治人物不斷撒錢開支票

現階段規劃或興建中的鐵路立體化計畫,地方僅需負擔0~13%建設成本,興建由中央負責執行,長期營運由台鐵負責;若是捷運建設,地方(五級~二級財政負擔力)不僅需要負擔非自償(扣除營運階段收入)成本的10%~50%,長期營運也是由地方負擔。由於鐵路立體化的建設、營運由中央買單,地方也無需處理路線協調等繁瑣難事,且台鐵是既有營運系統,無所謂蚊子建設的疑慮,長期營運也是台鐵負責,種種的地方無感負擔,造成地方政府偏好提案申請鐵路立體化建設。

總結:鐵路立體化政策真相
  • 中央花錢興建,台鐵賠錢營運。
  • 全台瘋高架台鐵,全民灑錢蓋錢坑建設。
  • 只為把公路跨鐵路變成鐵路跨公路,還把車站開發耽擱20年。

希望全民能慎思鐵路立體化此大而無當的錢坑建設,把數千億的納稅錢,花在會賺錢的車站開發,花在可以提升城市競爭力的舊市區更新,花在改善台鐵效能的前瞻建設。

期待國家應該規範政治人物不能在選舉時大開交通建設支票,用納稅錢買票。大型交通建設應回歸專業的方案評估。期待軌道經濟發展協會能加速促成城市核心區的台鐵車站開發,讓舊城區新車站重新成為城市的門戶及生活中心。

延伸閱讀

本文經眼底城事授權刊登,原文發表

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航