川普新簽《台北法》,「台灣的國際參與及盟邦關係首度被寫進美國國內法」有何重要性?

川普新簽《台北法》,「台灣的國際參與及盟邦關係首度被寫進美國國內法」有何重要性?
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我們想讓你知道的是

《台北法》給美方行政部門協助或鼓吹台灣參與國際組織的法源及正當性,也讓美國政府日後在考量與他國外交互動時,能順理成章地將該國與台灣的互動納入考量因素之一。光是這點,就具有特殊歷史意義。

川普昨(27)日簽署Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019(簡稱為《台北法》),我在臉書上強調這是「台灣的國際參與及盟邦關係首度被寫進美國國內法」。有人很納悶,質疑「被納進美國國內法」這件事,有那麼重要嗎?

其實,正確的理解應該是,《台北法》給了美方行政部門(包括美國國務院,當然也包括美國在台協會AIT)協助或鼓吹台灣參與國際組織的法源及正當性,同時也讓美國政府日後在考量與他國外交互動時,能順理成章地將該國與台灣的互動納入考量因素之一。光是這點,就具有特殊歷史意義。

「納入美國國內法」這件事,意謂著美方行政部門的作為或政策必須對國會部門負責。以《台北法》而論,條文明定美國國務卿必須在《台北法》生效一年內以及日後五年內,向國會報告該法執行狀況。美方行政部門如果缺乏具體作為或不夠積極,美國國會可以引用此法,據以要求行政部門改善或提出作法。既然這是美國法律,美方行政部門就不能「違法」。

當然,外界可以質疑,《台北法》條文許多用字遣詞都有模糊空間,很難畫出一條清楚界線來說國務院做了哪些事情是合法,又或沒做哪些事情就是有缺失。例如,條文說:「美國政府應該適當地倡議」,究竟怎樣叫「適當地」,何種具體作為可以稱為「倡議」(書面的還是口頭?在何種場合使用?用字遣詞到何種程度才算?頻率或次數呢?)

但無論如何,這就是給了美方行政部門一劑強心針。舉例來說,今(2020)年5月份,日內瓦的世界衛生大會(WHA)倘如期召開,美國衛生部長Alex Azar在會中以及周邊會議(sideline meetings)上(包括美國與他國與會代表的雙邊會議,以及美國代表召集的多邊會議),就能名正言順地鼓吹或邀請讓台灣參與。如果中共抗議,美方可以理直氣壯地回覆此乃應美國國內法所要求。

有批評者論之,條文中明定美國支持台灣在非以國格(statehood)為前提的國際組織中成為會員,而在其他國際組織中支持台灣成為觀察員,這是否意謂美國不承認台灣是一個國家?我認為此言差矣,這條文事實上極為務實。

以台灣近年來爭取參加國際民航組織(ICAO)及世界衛生組織(WHO)為例,這兩個國際組織基本上都以聯合國會員國身份為前提,也就是說需要有明確的國格。在《台北法》之下,美國將支持台灣成為觀察員,這是符合目前國際現實的作法。例如世界衛生組織除了會員國(Member)及準會員國(Associate Member)之外,還有觀察員(Observer),巴勒斯坦、教廷及馬爾他騎士團都屬於觀察員身份。

可以這麼說,《台北法》這項條文,某程度上是為了台灣爭取參與國際民航組織及世界衛生組織,而客製化量身打造。

世界衛生組織WHO
Photo Credit: 世衛官網
世界衛生組織(WHO)

除了台灣的國際參與,另一個亮點是台灣的盟邦關係。根據《台北法》的條文內容,美國政府須支持台灣強化(strengthen)外交關係。

請注意,條文在此用了「diplomatic」一詞,亦即承認台灣有權行使身為一個國家的正式外交關係。因為《台北法》,從此之後中共每搶一個台灣邦交國,就可能違反美國國內法,美方行政部門也必須跟國會部門報告,美方做了什麼以及需要做什麼來預防台灣再度斷交。換句話說,日後中共要搶台灣邦交國,必須更加謹慎。不是說不會發生,而是美國已經正式將台灣的邦交國狀態納入美國國內法,而這代表著極高法律拘束力。

我並不是說美國政府因為《台北法》,而對台灣的邦交國數目從此背負道德壓力,也不是說台灣就此能安穩地不再需要擔心斷交。準確而務實地理解應該是,從此台美雙方外交部門在《台北法》這個大傘之下,能有更多空間進行雙邊合作及官方的協調聯繫,無論是合作的深度及廣度,都因此而有了無盡的想像。甚至可以這樣解讀,如果《台北法》支持台灣「強化」外交關係,那我們就不能老是以「避免斷交」消極思考,而是積極想方設法增加台灣的邦交國數目。

這並非一廂情願的想像或推論,但如果認為因爲《台北法》的通過,台美關係開始順風順水,台灣外交大步向前,那也太過天真。

《台北法》的生效,對台灣的外交部門而言反而將帶來更多挑戰。長期吃悶虧的台灣外交部門,在國際場域總是受到中共打壓,多年下來總難免少了一些雄心壯志。《台北法》幫台灣的外交人員開了一扇窗,接下來就看我們能否發揮創意及膽識,在外交戰場上進行突圍,甚至轉守為攻,其實是更嚴肅的議題。

最後值得一提的是,多年來美國的「一中政策」來指的是三個公報(1972年上海公報、1979年建交公報與1982年817公報)以及1979年台灣關係法(Taiwan Relations Act, TRA),後來又加上1982年雷根總統的「六項保證」。三個公報(Communique)屬於美國與中國所簽的國際條約,而台灣關係法則是美國國內法。

至於「六項保證」,坦白說,效力及重要性較不明顯。台灣過去動輒提及台灣關係法,其實正是因台灣關係法因為位於美國國內法的位階。無論歷任美國總統如何改朝換代,都不能違反此國內法,TRA可說是台灣外交的保命符。


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