日本官僚總是「揣度」強勢內閣的心思,這樣能制定好政策嗎?

日本官僚總是「揣度」強勢內閣的心思,這樣能制定好政策嗎?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

從第二次安倍政權上臺以後,「政與官」的關係發生巨大的變化。首相官邸的權力不斷增強,以至於出現了「揣度政治」這樣的詞。筆者指出,過度的政治主導,其副作用是導致決策過程劣化,為了糾正這個問題,必須對公務員制度實施改革。

文:田中秀明(明治大學公共政策研究所教授。專攻財政政策、經濟政策、政治學、社會福利學。1960年生於東京。東京工業大學研究所畢業後,進入大藏省工作。曾在國稅廳、內閣官房、內閣府、外務省〔日本駐馬來西亞大使館〕、厚生省〔現厚生勞動省〕等部門工作。倫敦政治經濟學院碩士〔社會保障政策〕、政策研究大學院大學博士〔政策研究〕。2012年起任現職)

過去,日本的政府一直被稱作「官僚主導」的政府。這裡的「官僚」,指的是中、高級國家公務員。雖然如今這種說法多帶有否定的意味,但在第二次世界大戰後的經濟發展過程中,因為有大量的優秀官僚們為政府運籌帷幄,從而得到過正面評價。在國際上的評價更是如此。最有代表性的例子可以說是美國社會學家傅高義(Ezra Feivel Vogel)所著的《Japan as Number One》一書(1979年)。作者對日本官僚的作用大加讚賞,認為和長期僱用等日本僱用模式一樣,通商產業省和大藏省的優秀官僚們主導經濟和產業發展,提升了日本的競爭力。

然而,上世紀90年代初,泡沫經濟破滅後,日本經濟長期低迷,公款吃喝、貪汙腐敗等官僚醜聞層出不窮。官僚主導遭到詬病,日本開始推進政治和行政改革,力圖向政治主導轉變。那麼,政治主導是否取得了此前期待的成果呢?本文將回顧面向政治主導而實施的改革,聚焦第二次安倍政權上臺以後的政官關係,分析探討政治主導的實際狀況和存在的問題。

扮演「決策核心」角色的日本官僚

在分析現狀之前,讓我們來回顧一下第二次世界大戰後自民黨政權下的政官關係。

所謂官僚主導,通常指的是在決策過程中,由官僚掌握主導權,而非國民選出的政治家,那麼為什麼會出現這種局面呢?圖1左邊表示的是戰後傳統的自民黨政府內部,內閣、官僚和執政黨議員之間的關係。其特點是,本來代表政府的內閣(由首相和閣僚構成),力量較弱,執政黨議員和官僚得權重任,兩者結成了夥伴關係。

173761
Photo Credit: nippon.com

政府的主要工作,是制定和實施教育、醫療等方面的政策,而開展這些工作需要相關法律的支援。通常,各省廳會根據各自管轄業務擬定法律草案,經內閣會議敲定後,提交到國會。儘管這是政府的內部事務,但要制定法律,就必須和執政黨溝通協調。

具體來說,就是形成了在內閣會議拍板之前,所有法案都要接受執政黨的事前審查這樣一種機制。所謂事前審查,指的是一種慣例,即如果沒有得到自民黨政務調查會相關小組會的批准和總務會全體成員的一致同意,政府不可向國會提交法案。因為即便法案是由政府擬定的,但如果不能在國會上得到佔據多數議席的執政黨議員支援,最終也無法成為法律。

放眼其他國家的議會,政府和執政黨有時也會進行事前商議,但並不會在商議過程中完全敲定法案內容,而是在委員會審議環節展開實質性的法案修改工作。但在日本,法案提交至國會前,執政黨就會進行修改,國會審議不過是一種有名無實的形式,專供在野黨提提反對意見而已。那種執政黨和在野黨協商一致後,對政府提出的法案做出修改的情況,是非常例外的。

在政府、執政黨和相關行業團體這個所謂的「鐵三角」中,官僚們一直扮演著負責凝聚共識和斡旋協調的角色。雖然他們總是身在幕後,但在決策過程中起著核心作用,所以就有了官僚主導的說法。

如果照此來說的話,或許大家會覺得官僚擁有比政治家更大的許可權,但自民黨政治家並沒有對官僚唯命是從。

明確指出這一點的,是美國政治學家John Mark Ramseyer和Frances McCall Rosenbluth。他們在著作《日本政治的經濟學——政權政黨的合理選擇》(1993年)中分析說,自民黨的小組會、調查會是「否決權角色」的。政策和法律的細節工作原則上交由官僚處理,然而,一旦出現有悖於政治家利益的情況,他們就會叫停。

從「執政黨官僚內閣制」到政治主導

筆者將執政黨與官僚聯手的機制稱作「執政黨官僚內閣制」。從戰後重建到實現經濟高速發展這段時期,這種機制發揮了作用。雖然出現了官商勾結等弊端,但當時公路、學校、醫院等公共基礎設施和服務在絕對量上都不足,執政黨和官僚這對夥伴在各個領域謀求利益最大化,促進了整個國家公共福利的提升。

不過,經濟高速成長止步,特別是泡沫經濟破滅之後,執政黨官僚內閣制的弊端開始凸顯出來。比如,在貿易談判等問題上迅速做出決策、或對環保和保護消費者等跨部門問題進行綜合調整等,要應對這類問題,那麼採用執政黨官僚內閣制就比較困難了。這是因為內閣,尤其是首相的許可權較弱。

於是就展開了旨在實現政治主導的改革,其中最重要的一步是已故橋本龍太郎首相在1996年開始探索的「中央省廳等改革」。該改革始於2001年1月,核心內容是整合中央省廳、加強內閣功能和精簡行政組織。

針對公務員制度,以1999年曝出的公務員醜聞為契機,日本制定了公務員道德法。此外還實施了引入人事評價制度等改革,2014年為實行幹部公務員統一管理和設立內閣人事局,又對國家公務員法等法律法規實施修訂,一系列政治行政改革由此基本。

扭曲的決策過程

第二次安倍政權2012年12月上臺以來,一直保持著史無前例的政治穩定。截至2019年8月末,執政歷時6年8個月,在首相連續在任天數和累計在任天數兩個指標上,已達歷代首相第2位。在平成時代的大約30年間(1989-2019年),包括現在的安倍晉三首相在內,一共產生多達17位首相(平均在任時間不到兩年),如此來看,第2次上臺以來的安倍政權著實令人驚歎。另一方面,在決策過程中則存在許多問題。其背景之一,在於政官關係的變化。


猜你喜歡


從小打底美感力!babybabycool 100%有機棉童裝用愛創造安全永續新美學

從小打底美感力!babybabycool 100%有機棉童裝用愛創造安全永續新美學

我們想讓你知道的是

「當你摸到、穿到面料好的衣服,身體會記住那種舒服的觸感。」孩子的美感力無須刻意培養,而是讓孩子有意識地沈浸在美的環境裡。

很多大人很早就遺忘自己曾經是個孩子,直到我們孕育出自己的孩子。

據幼兒教育研究者Petr G. Grotewell和Yanus R. Burton的書籍出版觀察,「嬰幼兒」比任何人類其他年齡層更能夠全面體驗生活。這歸咎於2歲前的孩子大腦正處於快速開發期,這階段同時也是兒童建構自我的關鍵時期。若能讓孩子處於探索和嘗試新事物的環境,不僅有益於孩子的身體發育,也有助於培養、形塑孩子的美感。

沈浸式教育,幫孩子的美感從小打底

「當你摸到、穿到面料好的衣服,身體會記住那種舒服的觸感;當你吃到美味的食物,嗅覺和味覺會記得那個味道;當你看見美的東西,你會用五感記住那種感覺。」魏羣芳於2016年創立有機棉童裝品牌寶貝友(baby baby cool,簡稱bbc),她擁有廣告造型師的身份,更是一位在意孩子美感教育的母親。

創立bbc即是她的回答:「我們無須刻意培養孩子的美感,而是讓孩子有意識地沈浸在美的環境裡。」

bbc的設計理念相當簡單,就是健康、舒適及美。聽起來簡單,實際上做起來卻相當不容易,除了好看好穿,魏羣芳更在乎的是孩子的感受;不僅要讓孩子穿起來好看,更要同時穿得舒服又健康安全。

孩子的肢體語言,決定衣服是否生產

魏羣芳強調,「觀察孩子的表現非常重要,無論孩子是否會說話,都會用肢體語言和表情告訴你,他們喜不喜歡、舒不舒服。」她分享bbc的設計過程,每個服裝款式平均修改二到五次,因為必須讓每款設計都通過孩子的試穿考驗。

「試穿的目的是讓孩子忘記有穿衣服,而一件衣服的最終定案,經常是孩子穿上後喜歡到不想脫下來,才算是完成設計進入生產階段。」

她分析無論大人小孩,好的服裝版型穿起來就是有精神和有自信。bbc從打版到生產皆Made in Taiwan,在設計上運用成人時尚的拼接概念,呈現兒童服裝的玩味設計感,跳脫傳統卡通圖案或兒童內著感的設計。在實用性上,除了更符合身體曲線的立體剪裁,更以燙標取代車標,不傷害孩子稚嫩的肌膚,也在領口、褲口等處增加彈性織帶及皺褶設計,大幅提升嬰幼兒服飾的美觀及耐用度。

螢幕快照_2022-08-09_下午1_02_22

安心健康的第一道防線,來自母親的愛

服裝是接觸孩子肌膚的第一道防線,健康安全卻是最容易被忽略的環節。bbc特別採用安全無毒、100%日本進口的頂級有機棉作為面料,更通過全球公認最嚴格、符合歐盟最高標準的GOTS有機棉紡織認證;以確保bbc使用品質最穩定的有機棉,且無殘留農藥、落葉劑等神經毒,金屬副料如金屬釦、拉鍊和織帶,也同樣使用經過檢測安全無鎳、無重金屬的安心材質。

在商品面如此講究,就是因為魏羣芳同時也是一個母親的身份,讓bbc不單只是一件衣服,更象徵著一位媽媽如何愛孩子的實際行動。自創業初期,她從驚嘆布料分級的數十倍價差,一直到發現棉花農藥是一般農產品的8倍,布料上殘留的毒化物和化學藥劑,還會透過皮膚囤積在寶寶的肝腎肺腦,甚至引發皮膚過敏或氣喘症狀,從而決定以「100%有機棉」作為品牌面料。

螢幕快照_2022-08-09_下午1_02_57

然而少了化學纖維,100%純棉衣物容易變形;為解決支撐度的問題,魏羣芳最後決定採用相當費時耗工的「3D立體剪裁」工法製作。不僅讓bbc的衣服剪裁和比例更好,也連帶延長了衣物壽命,為孩子打造出舒適、立體且時尚有型的服裝。

螢幕快照_2022-08-09_下午1_01_13

一衣多穿,bbc創造精品童裝的永續價值

「很多媽媽跟我們說,小朋友很快就長大,衣服要一直買很浪費。」孩子成長速度快,買貴了怕浪費、買便宜又擔心品質,魏羣芳對於天下母親都有的隱性擔憂,提出的解法最令人激賞。bbc希望倡導「一衣多穿」的觀念:「一樣的錢不用買很多件,買三件不如買一件好的,好好的穿、在不同場合穿,而且可以穿很久,讓衣服發揮最大效益。」魏羣芳自己很多衣服都穿10年以上,與bbc品牌理念的交疊處,就是經典設計和耐用的優質面料。

經典設計和耐用面料,讓bbc的童裝創造出更多永續價值;其經典時尚的設計元素,讓孩子的同一件衣服擁有多場合搭配性,正式或休閒風格都可駕馭。甚者,以往孩子穿大一號衣服時容易顯得像在「穿布袋」,bbc讓大一號看起來像在穿洋裝,一直穿到看起來是件上衣。而新生兒的包屁衣,其他品牌只做3、5公分一段,bbc做到10公分一段;讓原本只有3個月至半年使用年限的衣服,拉長至一年或超過一年,兼顧美學與實用性。

螢幕快照_2022-08-09_下午1_01_49

bbc更將嬰幼兒的衣服效益發揮到最極致,「我常說我們的衣服要做到這麼好,就是大的穿完小的穿,小的穿完還可以送給別人穿。」bbc更與社福基金會合作,將顧客汰換的衣物捐給育幼院的孩子,顧客也能獲得購物金回饋。bbc真正打造出精品童裝的永續價值,且不造成資源浪費,讓每位父母都能一同守護孩子的未來,珍惜保護地球環境。

babybabycool 官網連結


猜你喜歡