日本官僚總是「揣度」強勢內閣的心思,這樣能制定好政策嗎?

日本官僚總是「揣度」強勢內閣的心思,這樣能制定好政策嗎?
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

從第二次安倍政權上臺以後,「政與官」的關係發生巨大的變化。首相官邸的權力不斷增強,以至於出現了「揣度政治」這樣的詞。筆者指出,過度的政治主導,其副作用是導致決策過程劣化,為了糾正這個問題,必須對公務員制度實施改革。

文:田中秀明(明治大學公共政策研究所教授。專攻財政政策、經濟政策、政治學、社會福利學。1960年生於東京。東京工業大學研究所畢業後,進入大藏省工作。曾在國稅廳、內閣官房、內閣府、外務省〔日本駐馬來西亞大使館〕、厚生省〔現厚生勞動省〕等部門工作。倫敦政治經濟學院碩士〔社會保障政策〕、政策研究大學院大學博士〔政策研究〕。2012年起任現職)

過去,日本的政府一直被稱作「官僚主導」的政府。這裡的「官僚」,指的是中、高級國家公務員。雖然如今這種說法多帶有否定的意味,但在第二次世界大戰後的經濟發展過程中,因為有大量的優秀官僚們為政府運籌帷幄,從而得到過正面評價。在國際上的評價更是如此。最有代表性的例子可以說是美國社會學家傅高義(Ezra Feivel Vogel)所著的《Japan as Number One》一書(1979年)。作者對日本官僚的作用大加讚賞,認為和長期僱用等日本僱用模式一樣,通商產業省和大藏省的優秀官僚們主導經濟和產業發展,提升了日本的競爭力。

然而,上世紀90年代初,泡沫經濟破滅後,日本經濟長期低迷,公款吃喝、貪汙腐敗等官僚醜聞層出不窮。官僚主導遭到詬病,日本開始推進政治和行政改革,力圖向政治主導轉變。那麼,政治主導是否取得了此前期待的成果呢?本文將回顧面向政治主導而實施的改革,聚焦第二次安倍政權上臺以後的政官關係,分析探討政治主導的實際狀況和存在的問題。

扮演「決策核心」角色的日本官僚

在分析現狀之前,讓我們來回顧一下第二次世界大戰後自民黨政權下的政官關係。

所謂官僚主導,通常指的是在決策過程中,由官僚掌握主導權,而非國民選出的政治家,那麼為什麼會出現這種局面呢?圖1左邊表示的是戰後傳統的自民黨政府內部,內閣、官僚和執政黨議員之間的關係。其特點是,本來代表政府的內閣(由首相和閣僚構成),力量較弱,執政黨議員和官僚得權重任,兩者結成了夥伴關係。

173761
Photo Credit: nippon.com

政府的主要工作,是制定和實施教育、醫療等方面的政策,而開展這些工作需要相關法律的支援。通常,各省廳會根據各自管轄業務擬定法律草案,經內閣會議敲定後,提交到國會。儘管這是政府的內部事務,但要制定法律,就必須和執政黨溝通協調。

具體來說,就是形成了在內閣會議拍板之前,所有法案都要接受執政黨的事前審查這樣一種機制。所謂事前審查,指的是一種慣例,即如果沒有得到自民黨政務調查會相關小組會的批准和總務會全體成員的一致同意,政府不可向國會提交法案。因為即便法案是由政府擬定的,但如果不能在國會上得到佔據多數議席的執政黨議員支援,最終也無法成為法律。

放眼其他國家的議會,政府和執政黨有時也會進行事前商議,但並不會在商議過程中完全敲定法案內容,而是在委員會審議環節展開實質性的法案修改工作。但在日本,法案提交至國會前,執政黨就會進行修改,國會審議不過是一種有名無實的形式,專供在野黨提提反對意見而已。那種執政黨和在野黨協商一致後,對政府提出的法案做出修改的情況,是非常例外的。

在政府、執政黨和相關行業團體這個所謂的「鐵三角」中,官僚們一直扮演著負責凝聚共識和斡旋協調的角色。雖然他們總是身在幕後,但在決策過程中起著核心作用,所以就有了官僚主導的說法。

如果照此來說的話,或許大家會覺得官僚擁有比政治家更大的許可權,但自民黨政治家並沒有對官僚唯命是從。

明確指出這一點的,是美國政治學家John Mark Ramseyer和Frances McCall Rosenbluth。他們在著作《日本政治的經濟學——政權政黨的合理選擇》(1993年)中分析說,自民黨的小組會、調查會是「否決權角色」的。政策和法律的細節工作原則上交由官僚處理,然而,一旦出現有悖於政治家利益的情況,他們就會叫停。

從「執政黨官僚內閣制」到政治主導

筆者將執政黨與官僚聯手的機制稱作「執政黨官僚內閣制」。從戰後重建到實現經濟高速發展這段時期,這種機制發揮了作用。雖然出現了官商勾結等弊端,但當時公路、學校、醫院等公共基礎設施和服務在絕對量上都不足,執政黨和官僚這對夥伴在各個領域謀求利益最大化,促進了整個國家公共福利的提升。

不過,經濟高速成長止步,特別是泡沫經濟破滅之後,執政黨官僚內閣制的弊端開始凸顯出來。比如,在貿易談判等問題上迅速做出決策、或對環保和保護消費者等跨部門問題進行綜合調整等,要應對這類問題,那麼採用執政黨官僚內閣制就比較困難了。這是因為內閣,尤其是首相的許可權較弱。

於是就展開了旨在實現政治主導的改革,其中最重要的一步是已故橋本龍太郎首相在1996年開始探索的「中央省廳等改革」。該改革始於2001年1月,核心內容是整合中央省廳、加強內閣功能和精簡行政組織。

針對公務員制度,以1999年曝出的公務員醜聞為契機,日本制定了公務員道德法。此外還實施了引入人事評價制度等改革,2014年為實行幹部公務員統一管理和設立內閣人事局,又對國家公務員法等法律法規實施修訂,一系列政治行政改革由此基本。

扭曲的決策過程

第二次安倍政權2012年12月上臺以來,一直保持著史無前例的政治穩定。截至2019年8月末,執政歷時6年8個月,在首相連續在任天數和累計在任天數兩個指標上,已達歷代首相第2位。在平成時代的大約30年間(1989-2019年),包括現在的安倍晉三首相在內,一共產生多達17位首相(平均在任時間不到兩年),如此來看,第2次上臺以來的安倍政權著實令人驚歎。另一方面,在決策過程中則存在許多問題。其背景之一,在於政官關係的變化。

「三支箭」、「勞動方式改革」、「一億人口總活躍」、「人生100年時代」等等,標題醒目的政策層出不窮。之前的政策都還沒有得到檢驗,每隔半年就有新政策粉墨登場。同時,冒出了名目繁多的委員會架構來(許多並非依據法律成立)研究這些政策。政府當中幾乎沒有針對問題之所在的分析,全是計畫或方針之類,營造出一種「有在工作」的感覺。

此外,教育無償化和推遲上調消費稅率等重要政策,缺乏基於科學資料的研究討論,總是依賴官邸手下的少數人之言,早早地就先給出了結論。出於對選舉的考慮,針對社會保障和「岩盤規定」(譯註:指因受到政府部門和行業團體的強烈反對而難以輕易放寬和廢除的規定)等方面的結構性改革態度消極。雖然官邸主導的決策過程效率很高,但執政黨和政府內部沒有充分凝聚共識,而且科學分析論證也不夠嚴謹。

官僚「揣度」強勢官邸

那麼,為什麼決策過程會發生劣化呢?一大原因,便是2014年的國家公務員制度改革。改革後規定,任命審議官以上的高級公務員時,需要首相、官房長官和大臣商議決定。政府整體統括高級公務員的人事管理——當初這個目的是正確的,但現在產生了副作用。

由首相等人商議決定的機制,本來是將先前由正副官房長官構成的閣僚人事商議委員會法定化,但現在官邸卻變本加厲地干預各省、府的人事工作。因為根本不存在明確的標準,所以即便是恣意的人事安排,只要以量才適用為由,就能得到認可。官僚們總是揣度官邸的意思,避免發出逆耳聲音。由於更多地需要應對政治家的能力,所以基於專業知識的分析受到輕視。這就導致政府對經濟財政的中長期預測愈發過於樂觀,估算數字出現偏差。

總而言之,強勢官邸已經讓官僚「政治化」。只是,這並非是在安倍政權下出現的新問題。因為官僚一直在決策過程中扮演著負責協調政治家和行業之間利害關係的角色。

公務員制度改革的必要性

那麼應該如何是好呢?公務員制度建立在要讓公務員幹什麼這樣一種哲學之上。任用公務員有兩種辦法,一種是依據能力選拔的擇優任用,另一種是由政治家選拔的政治任用。前者以英國為代表,重視專業性的分析和研究;後者以美國為代表,重視政治協調(參照圖2)。但英國也有政治任用的首相和大臣特別顧問,而在美國,處長和科長原則上也採用擇優任用方式。

173762
Photo Credit: nippon.com

日本的問題在於,原則上規定一般公務員為擇優任用,但實際上又有可能採用政治任用,而且選用外部人才也一直受到限制(閉鎖型)。在英國,首相和大臣都沒有直接任用公務員的人事權。這是為了避免官僚看政治家的臉色行事。同時,為了貫徹擇優任用,在選用幹部時尤其重視公開招募(開放型)。

人們常說,要實現政治主導,就應該由政治家來掌管公務員人事,但像美國那樣,總統以個人喜好來決定人事這種做法就真的好嗎?還有德國和法國那樣的政治任用模式,要想成為幹部公務員,重要的是和特定政治家搞好關係,必須為那些因為政權更替而離職的幹部安排好「下凡」的去處和豐厚的退休金。

考慮到這些情況,日本應該以法律設想的英國型作為基本模型。新採用的高級公務員制度,雖然效仿了各個國家的範例,但在具體操作層面,則呈現出似是而非的狀態。

改革的第一點,首先應該是高級公務員的選拔方法。目前的機制是從大約600名候選名單中進行挑選,但這種方式難以避免人事決定會帶有恣意性。針對局長等級別的職位,應該從符合能力和業績標準的候選人員中,擬定大致比例為3選1的差額選拔名單,由首相等來定奪。

其次是政治任用如何操作。一般公務員之所以趨於政治化,是因為政治任用的機制不健全。只是作為政治家的助手,其本職工作說穿了就是輔佐首相和大臣,絕不能對政府部門發號施令。因此有必要制定行為規範,為他們定下規矩。

然後是內閣人事局的作用。內閣人事局必須收集掌握中央部門公務員的人事資訊,如果大臣想恣意安排人事,人事局必須提出異議。同時,還有必要和人事院展開合作,嚴格執行針對次官的人事評估工作。

現行決策過程中欠缺的,是基於資料和證據展開分析研究,首相和大臣在謀求共識的同時迅速做出決斷。如果官僚總是揣度政治,那就制定不出好的政策。為此,我們需要有一個公務員制度,來明確政治家和官僚的分工。

行政與政治屬於表與裡的關係,所以僅靠官僚無法解決問題,但即便如此,糾正論資排輩的人事慣例、挖掘人才以加強專業性,等等,中央部門可以實施的改革也有很多。官僚也需要主動尋求自我改變。

本文經《nippon.com 繁體字》授權轉載,原文發表於此

延伸閱讀

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航