專訪林明鏘教授(上):台灣的動物保護法近乎於「寵物保護法」,這是公開的祕密

專訪林明鏘教授(上):台灣的動物保護法近乎於「寵物保護法」,這是公開的祕密
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我們想讓你知道的是

關懷生命協會訪問林明鏘教授,以法律人立場切入,從動保法立法時空背景差異、過往修法特色、法規限制、行政監督模式、全球趨勢,再到此次修法,分享為何需要再修法,以及預期成效,節錄編輯為此篇專訪。

文:汪盈利(專案研究員)

林明鏘教授是國立台灣大學法律系教授,對動物與法律方面有長期的專業研究,除了於2016年出版了台灣第一本動物法的專書論著《台灣動物法》,也開設了如「動物與法律」之課程。此外,林明鏘教授過去付出了許多心力照顧台大社科院的院犬們,相關內容可見〈校園的守護天使──院犬的故事〉。

自1998年動物保護法立法,執行至今已逾20年。動保法將個別動物作為保護對象,針對不同類別之動物,明訂相關主管機關,並規範飼主應提供其飼養動物之動物福利條件,及對應罰則。對照過往,此法實施後實際保護許多動物的生命,減少動物虐待,並提高動物飼養之動物福利。然全球動物福利及科學應用亦於此20年間蓬勃發展,加上過往法規執行疏漏或窒礙難行之處,應對現行法規進行通盤檢視,以期台灣動物保護精神與法規執行與時俱進。

關懷生命協會與台大法律系林明鏘教授、台灣動物保護行政監督聯盟、台灣防止動物虐待協會、台灣動物社會研究會、世界愛犬聯盟、中華民國獸醫師公會全國聯合會、中華民國動物保護協會、台北市動物保護處等,共組民間動保法修法工作坊,自108年6月起,至今已展開14場正式討論會議。修法討論面向包含提升動物法律目的、新增動物保護指導原則、因應外來種控管與防疫目的之寵物規範、細緻化實驗動物規範與飼主義務、強化禁止動物競技賭博法規漏洞,以及新媒體興起後,透過網路與動保業務相關之法規等。

關懷生命協會訪問林明鏘教授,以法律人立場切入,從動保法立法時空背景差異、過往修法特色、法規限制、行政監督模式、全球趨勢,再到此次修法,分享為何需要再修法,以及預期成效,節錄編輯為此篇專訪。

  • 訪談日期:2019年12月24日星期二
  • 訪談地點:台灣大學萬才館2517室
  • 訪問者:汪盈利專案研究員(以下發言簡稱汪)
  • 受訪者:林明鏘教授(以下發言簡稱林)
近乎於寵物保護法的動物保護法

汪:就老師個人研究觀察,動保法於1998年立法後,後續針對各別項目推動動保法修法的特色,以及現行動保法的限制為何?

林:我們立法裡面的不完備性,甚至他的矛盾性,為什麼都偏重於寵物?寵物有一章,為什麼經濟動物沒有一章?實驗動物一章,為什麼展演動物沒有一章? 寵物條文最多,然後什麼東西都以寵物為中心,而且寵物也是選擇性的,對有主的寵物非常注意,對無主的非常殘忍。另外也不是包含所有寵物,只有貓跟狗而已,其他沒有。台灣的動物保護法是一個寵物保護法,這是公開的祕密。

在現在的觀點裡,雖然台灣對動物的意識已經進步,但是不是把動物當人,把動物當家人絕對不是主流見解,只有少部份愛動物的人,或在都市裡面的一些飼主才會這樣想。那牠是什麼?大部分的人就把牠當作看門狗,抓鼠貓,都是有經濟利用價值的在養貓咪、養狗狗。

置重心於寵物,而實驗動物、經濟動物一片悽慘,是什麼意思?表示這個法律根本不care牠!更可笑的是經濟動物最重要、產值最高,法條最少!經濟動物有畜牧法規定,但他是管制人類吃牠的肉品安全,沒有在管動物福利,根本沒有動物福利的規範。動物福利的規範在野保法也沒有,野保法只有管什麼?管不要被貿易制裁而已,規範對保育類野生動物的買賣、運送、輸入、輸出,管這些東西而已。

經濟動物碰到的是龐大的農業產業,包括肉品產業、乳品產業、養豬產業、養牛產業、養雞產業,產值是非常大的。你在法律裡面對抗他的話,第一個政治人物會沒有選票,第二個政治人物會喪失他的金主,第三個會引起很多民眾的不便跟不安,因為管得太嚴的話,成本會提高,消費者的購買價格就會提高。有人說因為經濟動物就是要吃的,你對牠好幹嘛?可是也有對牠好的方式啊,在飼養的時候對牠好、運送的時候對牠好、宰殺的時候對牠好,這是最謙卑的三好而已,會很挑剔嗎?這個不是做不到啊!就飼養環境來說,格子籠蛋雞牠的飼養環境非常不好。

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那豬呢?牛呢?也不好,因為台灣空間太小,飼養環境都是集約式飼養,絕對不是像瑞士、紐西蘭、澳洲那樣放牧式的,可以讓牛群在那邊走來走去,牛還走不見20年之後才發現跑回來的,這在台灣不可想像,早就宰了啊。這個是因為台灣的環境,法律限制有可能造成畜牧產業的危機,第一個成本增加,第二個飼養空間要擴大,它做不到。光要把蛋雞那個籠子飼養雞,放到地面上養就不得了了,天翻地覆了!這樣台灣的肉品是不是要全部進口?這是很嚴肅的問題,因為華人喜歡吃,這一點是很難抵抗的,沒有一個政治人物可以答應這件事情。

就實驗動物這一塊,台灣可以這樣說,在30年前動保法還沒有通過之前,動物實驗全部都是無法無天的世界,要怎麼殺老鼠、要怎麼去養老鼠,都他家的事,跟你沒關係。那動保法有了之後,從1998年開始,就21年前開始有管制,但那是非常粗放式的管制,那這種管制呢,我們動保團體看不下去,覺得應該嚴格一點,中間碰到最大的問題、最強勁的反彈力量,是學術自由。在台灣盡量不要碰到跟學術自由衝突的東西,學術自由是一個非常大的反彈力量,所以我們實驗動物是自我管制,而不是行政機關管制。

比如實驗動物就是缺子法,缺實驗動物的監督辦法,為什麼沒有出來?因為會得罪學術界人。聽說最近某學術研究單位,實驗動物那一塊要被打不及格,你看農委會會不會發布!?實驗動物那一塊被打叉叉的話,全部都會跳起來!因為這些都是學術上的頂尖人物,你說他的實驗動物全部不及格?他們都不是很簡單的人物,他會去投訴蔡英文、直接找蘇貞昌,給你拉下來,不會跟你(動保團體)談的。學術界做動物實驗這一塊的真的是很多,所以為什麼不太動實驗動物,連那個施行細則都不訂,怕得罪人啊,自己管自己管吧。要處罰的話,也只有經勸阻改善不聽才處罰。

研究機構都說會改善,每個大學、每個實驗室都說會改善,誰會那麼笨跟主管機關作對,所以從來也沒有覺得它是個問題,可是你好好研究就知道問題很多,只有學生檢舉的時候才會對實驗動物下手,而且更荒謬的,法規上實驗動物是管那個實驗機構的人在管的,所以一個學校裡面的助理胡搞瞎搞,把實驗動物弄得亂七八糟,是處罰校長!校長根本是無辜的,懂嗎?而且還要經過勸導,勸導不聽才可以處罰。

我覺得我們法律,比較沒有所謂的平衡的對待,我們對經濟動物、展演動物、實驗動物、還有野生動物缺乏關懷。我的想法是,我們的經濟動物跟實驗動物,還是這樣的狀況延續下去,再延續個20、30年可能都是正常現象,可能會更悲慘也不一定。因為這些缺陷,法規不容易擴大到其他的動物,是漫漫長路。

環境意識提昇與社群媒體發達,造就動保法修法水到渠成

汪:就老師個人研究觀察,此次動保法修法,與1998年立法時,時空背景之差異?為何選擇現在推動全面修法?

林:1989年的野保法立法是我們的啟蒙,到現在已經30幾年,我們都沒有人關注野保法,只關注動保法,我覺得很可惜。30年前的時空背景和現在當然不太一樣,那時立法內容有些東西是沒有針對重點做規範。但為何選擇現在推動全面修法?其實很簡單,因為水到渠成。最重要的改變就是人民對環境,或是對動物保護的意識已經提高。一個虐待貓的案件貼文到網路,大家就會人肉搜索,會說:「你不是人!」,還會霸凌他,表示大家覺得動保是一個價值,被肯認的價值。

那30年前呢?能夠吃飽就不錯了,有工作就很好了,沒有挑剔那麼多。30年前那時我還在國外唸書,國外對動保議題已經相當有共識,但在台灣動保幾乎不算議題,不會一個動物摔死了,流眼淚(汪補充:阿河事件),就產生這麼大的爭議;也不會因為一個紀錄片(汪補充:《十二夜》),影響我們的法律修正,從來不會。說實在話,幾乎沒有人專門關注動保這一塊,我們動保是搭環境的便車上來的。台灣人的環境意識在主流價值中慢慢提昇,包括對核能的反對,對污染源的控管、痛恨還有處罰,這些都慢慢形成,動保意識才跟著水漲船高,被重視。

另外社群媒體讓我們的監督力道,或是對政府政策形成,有非常直接且關鍵性影響。自從社群媒體發達之後,你在挪威、日本殺鯨魚或海豚,全世界都知道!30年前沒有人用手機、網路溝通訊息,大家都不知道這回事,只有少部份的記者,冒著生命危險去採訪,所以很多消息是封閉型的,不是全球性的。大眾傳播媒體基於商業利益、個別立場及利益衝突,他會選擇性的報導,所以環境議題通常不是他們的主要議題,現在因為擋不住了,他必須要報。30年前根本不知道手機有這麼大的力量,可以促成人民運動的推動、聯繫與串聯。現在大家可以連線到各個社群/社會媒體裡,使用方便且非常普遍,這個會讓我們的議題的形成,跟共識的凝聚非常快速。

就我的觀察,我覺得這兩個是很重要的改變,這種科技變化跟人腦筋想法的變化,這兩個改變會影響到台灣的未來,不管是動保運動或是我們的社會運動,都會受到很劇烈的影響,而且是非常直接的影響。那個影響不是政府能夠控制的,也不是NGO、NPO能夠阻擋或是推波助瀾的。我覺得NGO、NPO、包括學者,都是在外面看而已,因為潮流已經到那邊,所以我稱之為水到渠成,因為水已經都來了,那種洪流是你沒辦法引導、沒辦法改變的東西。

過往依個別案件修法,易忽略整體架構,少有全盤考量

汪:老師為何答應邀請,參與此次修法?

林:其實我是想聽聽看你們其他團體的意見,因為我總是被突襲啊!有時我覺得這個不需要改,結果它變了;這個需要改的,結果它沒變,我都是被突襲。

我覺得動保法立法之後,都是針對個別的案件修法,因事而立法。我們動保法修正十幾次,全部是由民間來啟動的,有時如果沒有一個整體的構思,可能會變成有勇無謀。雖然說動保團體對台灣動物法的進步,有推波助瀾的功效,但譬如十二夜的故事,就把收容所十二夜安樂死的規定拿掉了,設定非常嚴格的條件,反而是災難的開始。最近有動物保護協會看全台灣的收容所,他覺得非常可怕,發現收容品質越來越差,因為只收容,不安樂,硬體軟體都不能增加的話,他當然是會越糟糕。如果只收、不出去,怎麼辦呢?收容空間就會越擠壓,然後收容所又沒增加,就像監獄一樣,囚犯連一個床位都沒有,有床位只有占六成而已,四成沒有床位。那動物呢?一定比人更差的。

第二個,阿河的眼淚,阿河事件發生之後,動保法就修改有關於展演動物的法規,其實他不是展演動物的問題,是動物運送的問題,台灣動物運送在台灣的法律規範裡面是有的,但是結果卻修改別的東西去了。國外動物運送規定甚至有整部的專門法律,我們就一條規定,只有針對公佈的動物之運送才有遊戲規則,哪些動物呢?豬跟雞而已,其他沒有,nothing,什麼都沒有。

當然動物運送不是只有經濟動物的運送而已,台灣的動物運送只管制到經濟動物運送的豬跟雞而已,牛的運送可能都沒有規定,馬的運送也沒有,但那些動物都不會移動?連河馬都會移動,怎麼不會移動呢?所以木柵動物園那一隻長頸鹿,運送到台東半途就死掉了,運送規則他也不知道,我們沒有運送規則啊!你沒辦法比木柵動物園更專業,他們知道怎麼樣提供長頸鹿休息,因為長頸鹿是一種很容易緊張的動物,牠不太適合運送,運送過程應該也沒有麻醉,因為長頸鹿麻醉的話不得了,醒來都醒不來……所以牠運送當中緊迫就死掉了。

(汪補充:動物運送辦法已於2019年修改,但仍僅限豬、牛、羊、雞、鴨、鵝、火雞等部分經濟動物,和特定珍稀保育類野生動物,總體管制細緻度仍有很大的進步空間。)

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Photo Credit: 臺北市立動物園
運送過程屢屢摔落,最終導致死亡的河馬阿河。

我覺得應該用宏觀的想法,針對寵物、針對展演動物、針對經濟動物、針對實驗動物,甚至針對野生動物,思考一些台灣未來應該怎麼走的想法。台灣的很多法令修改都是因為個案發生,而點狀修改,沒有全盤的考量。那我這樣講,有人可能就會說:「你厲害,你講怎麼全盤考量?」這是一個非常大的工程,需要一條一條想,我覺得我沒有那個力量,所以趁這個機會就參加動保團體看看你們怎麼想。所以我去那邊是聽聽你們的意見,並沒有私心利用團體的力量來促成一個草案,來修改中華民國的東西,我沒有偉大的情操,只是小小的nobody而已。

我覺得每一個人的想法都不太一樣,當然我有一些想法,但我不能夠掌控大家的想法,因為每個人想法是自由的,我尊重大家的想法,而且我也不見得都懂,只懂一點點而已,我真的是非常資淺的。那我就來聽聽,原來你們對實驗動物的想法是這樣子,原來你們對經濟動物的想法是這樣子,原來你們對寵物的想法又是那樣子,跟我的想法是不太一樣的,所以不是說我的想法一定對、你們的想法一定錯,不是,這是交換意見。

全球動保趨勢:以動物福祉立基,朝向動物管制極大化與最佳化

汪:就老師個人研究觀察,全球動保法立法、修法與行政執行趨勢為何?比如基本核心價值改變、動物福利管制提高細緻度、增加動物權概念之對應法規等。另外台灣動物保護在立法規範與執法面向,對應目前世界動保趨勢光譜,法規先進度與執行落實度如何?不同動物利用之管制是否又各有差異?比如經濟動物、野生動物、實驗動物、同伴動物、動物展演等各面向。

林:有關全球性發展的問題,其實我覺得是訪談裡最難的問題,台灣沒有一個組織或人,對全球各地都有很深刻的了解。譬如2019年馬德里的全球高峰會議,裡面對動物議題做什麼決議?沒有人知道,nobody,台灣都不報導啊,沒興趣。它討論了好多天,又延了兩天,結果呢?失敗了,因為最主要國家都不簽署,等於聯合國白做工。當然動物的全球趨勢不是純粹靠政府機關而已,還要靠老百姓的自動自發,但是全球趨勢還是一個很重要的指標,因為台灣長期以來是一個比較鎖國的國家,對於國際化的契約也簽不到,所以它不是很了解,甚至於不想去了解,因為了解就知道這個很麻煩。

目前全世界潮流應該是朝著,所謂動物管制極大化、最佳化的方式來走。那動物管制最佳化要不要分種類?我猜全球對動物的福利不像台灣管制分那麼多類型,應該是會感受到疼痛的動物分第一類,第二類是不會感覺疼痛的一些物種,也要保護牠。

所以全球趨勢我覺得他不是對陸生、對寵物而已,他是對所有的動物,包括海生的、野生動物,有一定概念、全球一致性的關懷,那個概念是要push我們政府、政策,朝比較動物福祉的方向走。我只能這樣講而已,因為這個很抽象,要講的話應該講有哪些公約,像1999年的華盛頓公約,影響到各國,那190幾個國家他怎麼立法?這個是不可能談的事情。大部分都是國際條約通過之後,各國就會轉化成他的「內國法」,將這些國際政策轉換成國家的法律,好好去執行。

本文經關懷生命協會授權轉載,原文發表於此

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航