農業大縣屏東,為何在國土計畫中的「農地面積」這麼低?

農業大縣屏東,為何在國土計畫中的「農地面積」這麼低?
Photo Credit: 環境資訊中心/李育琴
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農地佔屏東全縣面積三成,但這次的「國土計畫」草案中,「宜維護農地面積」、「都市計畫農業區」皆掛零,屬於優良生產區位的農業發展區第一類(農1)也僅劃設4000多公頃,審查委員因此質疑,屏東縣的劃設方式「不知道是有什麼特殊考量」。

環境資訊中心記者 鄭雅云報導

《國土法》現正加緊修法,另一方面,內政部縣市國土計畫審議會也持續緊鑼密鼓召開中,至今已完成審議12個縣市,本月26日召開屏東縣國土計畫專案小組第一次審查會。屏東為農業大縣,國土計畫草案卻未劃設「宜維護農地面積」、低估農業發展區第1類(農1)面積、都市計畫農業區(農5)也掛零,引發爭議。

縣府說明,因為民眾擔心劃設後會有土地使用限制問題,才做此調整。審查委員則表示,國土計畫為反映各地環境條件,也是農政資源投入的重要依據,應依照實際狀況劃設,並向農委會代表喊話加速農地分級補助機制。最終請縣府依規定修正宜維護農地面積、修改或說明農1面積,再提大會審查。

屏東縣國土計畫喊出「綠經產業、全齡生活」,以三軸一帶四核心為整體空間規劃構想。圖片來源:屏東縣政府計畫簡報。
屏東縣國土計畫喊出「綠經產業、全齡生活」,以三軸一帶四核心為整體空間規劃構想。圖片來源:屏東縣政府計畫簡報

屏東縣位於全台最南端,坐擁豐富山海資源。人口約82萬,近年人口成長率略低於南部區域與全台平均,預計於2021年到2026年間達到超高齡化社會,壯年人口逐漸下降、在地醫療資源不足是主要課題。屏東縣國土計畫草案喊出「綠經產業、全齡生活」,以三軸一帶四核心為整體空間規劃構想,產業主打農業、綠能與原民生態觀光,並強化高屏運輸系統,串接屏東市、潮州鎮、東港鎮、恆春鎮等四個核心生活圈。

「宜維護農地面積」掛零惹議,縣府:農地使用限制不明,反映民眾顧慮

農地佔屏東全縣面積三成[註1],然此次報部草案中,「宜維護農地面積」、「都市計畫農業區(農5)」皆掛零,此外,屬於優良生產區位的農業發展區第一類(農1)也僅劃設4000多公頃,無論與營建署模擬的4萬1000多公頃、或是屏東縣自行統計的2萬3000公頃優良農地[註2]都相去甚遠。

審查會議上,與會委員劉曜華提出質疑,他表示嘉南平原以南各縣市,農地發展區劃設都是以農1為主,前日審查的台南市也劃了5、6萬公頃的農1,對於屏東縣如此劃設方式,「不知道是有什麼特殊考量?」

屏東縣為農業大縣,此次劃設9萬6千多公頃農地,卻未設置宜維護農地面積,引發爭議。圖片來源:屏東縣政府計畫簡報。
屏東縣為農業大縣,此次劃設9萬6千多公頃農地,卻未設置宜維護農地面積,引發爭議。圖片來源:屏東縣政府計畫簡報
屏東縣國土計畫草案中,將多數符合農1條件的土地劃為農2,農1僅劃設4千多公頃,與實際農地狀況不符。會中決議需調整分類或者再補充說明理由提大會討論。圖片來源:屏東縣政府簡報。
屏東縣國土計畫草案中,將多數符合農1條件的土地劃為農2,農1僅劃設4千多公頃,與實際農地狀況不符。會中決議需調整分類或者再補充說明理由提大會討論。圖片來源:屏東縣政府簡報

屏東縣政府代表、地政處處長李吉弘坦言,農1劃設方式確實與全國國土計畫所規範的不同,目前僅劃設4438餘公頃,主要為台糖土地,其他則大多列為農2,計有6萬2077餘公頃。這是因為在草案規劃過程中,縣府接受到許多民意陳情,為了反映民意所做的調整。

李吉弘表示,目前各區位的容許使用規定還不清楚,民眾擔憂若私人土地劃設為農1會有使用限制,除此之外,過去莫拉克風災的經驗,曾有特定農業區轉作畜牧使用後,無法獲得災損補償的例子。他自陳,縣府受到很大的民意壓力才會有此退讓,並非棄守農業。

屏東國土計畫主持人、屏東大學教授白金安則表示,此等作法確實出於政策考量,他指出,全國國土計畫屬於行政計畫,「那我們能不能違反國土計畫的相關規定?」

屏東縣政府代表地政處處長李吉弘(左四著紫色上衣者)、計畫主持人屏東大學教授白金安(左五)。攝影:鄭雅云。
屏東縣政府代表地政處處長李吉弘(左四著紫色上衣者)、計畫主持人屏東大學教授白金安(左五)。攝影:鄭雅云

營建署綜計組組長林秉勳說明,各功能分區都有一定劃設條件,原則上符合條件就應劃入,目的是反映各縣市的環境條件,而非總量管制,同時這也是農業資源投入的重要指標。對於屏東縣政府的作法,他提醒,如果縣府經考量仍然維持目前劃設方式,「應該劃而沒有劃」,就必須考慮後續的管理配套機制。

限制多補助毋卡好,優良農地惹嫌——農委會:未來補助將採分級制

農委會代表回應,全國國土計畫中明定須載明宜維護農地及各農業發展分區,各縣市也都比照辦理,希望屏東縣能照規定來。他表示理解縣府想法,目前政策下,耕作條件較佳的特定農業區限制較嚴且不容變更,但是補助資源卻和一般農業區沒有差別。

他說,藉這次國土計畫將農地分級的契機,未來農委會在農政資源的分配上,會以分級輔導、分級投入資源的方向來研議。另外針對李吉弘提到農業天然災害救助的問題,他則表示只要是合法的經營使用,就可以申領天然災害救助,不需為此改變空間區位劃定。

農委會提到,過去屏東縣曾提出重新檢討財政收支重新劃分,雲嘉等縣市也提過「糧食購買權」的概念,都是很好的方向,只是礙於事涉國家財政,無法立刻變革。地球公民基金會專員吳沅諭亦表示,可以理解農業縣市的不滿,該會尋求許多專家意見,提倡在財稅制度中加入農地分配款,希望能提高劃設農地意願,不再讓農地成為農民不可承受之重。

最終小組決議,宜維護農地面積,須依通案方式[註3]計算。農1之劃設,也建議縣府依實際農地條件調整,如若不然,則須補充說明劃設理由,提交大會討論決議。至於農5,縣府表示考量未來都市發展需求,目前皆劃入城鄉發展區第1類(城1),待第三階段劃設國土功能分區圖時再行檢視。

原民部落文化、再生能源:特色亮點論述不足,需再補充區位條件

屏縣府規劃以原民部落優先辦理鄉村地區整體規劃,若無法符合部落需求,再以原住民特定區域計畫辦理,須再於草案內補充說明相關措施。縣府表示,近年屏東人口增加多在霧台、泰武等鄉鎮,且孤島型地區相對單純,可行性較高。審查委員曾憲嫻則提醒,須評估這些地方的公共設施是否適宜發展。

屏東擁有豐富的山海資源,本次國土計畫以「綠經產業」為號召。本報資料照,攝影:廖靜蕙。
屏東擁有豐富的山海資源,本次國土計畫以「綠經產業」為號召。本報資料照,攝影:廖靜蕙

台大生態學與演化生物學研究所副教授郭城孟指出,2020年是台灣的「脊梁山脈旅遊年」,推動結合登山與原民文化的生態旅遊,將部落推向全球。屏東縣擁有上述優勢資源,若投入訓練導覽人才、結合特色農作發展深度觀光,也會有一定規模,「產業決定了人口發展,這些是歐美都沒有的條件。」

屏東縣國土計畫以「綠經產業」為號召,不過計畫報告書中,針對再生能源產業規劃著墨不多,也未將其納入用電推估,須再行補充。李吉弘於會議上說明,縣府正著手規劃中,尚需克服台電饋線位置等實際問題,目標希望兩三年內達成民生用電(約40億度)自給自足。林秉勳則提醒,應至少敘明發展區位條件,才能起到計畫的上位指導作用。

未登工廠輔導量356公頃待修、其他開發規劃須補區位條件及時程

新增產業用地方面,計畫提出新增337.51公頃用地需求。雖然需求量1965.48公頃低於既有產業用地(現況及報編中共計2002.48公頃),不過縣府表示,將優先檢討變更374.55公頃都市計畫工業區,另擬新劃356公頃園區輔導未登工廠合法化,因此有所不足。

地球公民基金會實習生楊書容指出,目前未登工廠的評估是根據點位而非規模,若依經濟部認定的工廠規模下去檢視,總量可能要再減少。小組決議屏縣府須配合未登工廠調查並納入計畫修正,並補充說明都市計畫工業區變更做法。

屏東縣規劃將於五年內開發105.42公頃土地,劃入城2-3,包含:新園產業園區、屏東加工出口區二期、熱帶農業特色產業園區、體育園區、老埤製茶工廠部分範圍等五處。其中屏東縣熱帶農業特色產業園區(30.76公頃),目前正在內政部區委會審議中,因屬農業發展性質,審查委員建議改劃農2。若不調整分區,須說明理由並徵詢農委會意見,再提大會討論。

另,縣府規劃5229.11公頃為未來6-20年發展地區,須再補充說明相關規劃條件及時程。此外尚須補充都市計畫與非都市土地之人口分配規劃、以及就跨縣市議題補充分析。全案於14日內補充上述內容經確認後,將提國土計畫審議會大會審查。

註解
  1. 屏東縣國土計畫草案報告書第24頁
  2. 依據2016年「屏東縣農地資源空間規劃作業」
  3. 國土功能分區農業發展區第1、2、3、5類加總
參考資料

本文經環境資訊中心授權刊登,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航