只顧政治而對台灣視而不見的WHO,最終讓全世界付出代價

只顧政治而對台灣視而不見的WHO,最終讓全世界付出代價
Photo credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

台灣對武漢肺炎的準備工作,比大多數的國家做得都好,但是世衛卻以政治為先持續忽略台灣的意見,最後反而造成疾病在全世界的大流行。

台灣、義大利、美國都在後來幾天確認了各自首例COVID-19病例。但台灣到目前為止,和美國與義大利不同,仍未有大量病患身亡,以致到4月1日,蔡英文總統宣布台灣會捐出1000萬的剩餘口罩,捐贈對象就包括義大利與美國。

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這並不是單純的利他行為。自從疫情爆發開始,對其他國家援助,如同對國內和全球的人投射國力形象,甚至是俄羅斯、澳洲那些疫情還未得到控制的國家,也都嘗試用這個機會來為自己加分。

對台灣來說,這則是個獲得更大國際認可的機會。

台灣的正式名稱,中華民國,是1945年聯合國的創始會員。但是在1971年,台灣被逐出,聯合國將中華民國的席位給中華人民共和國。至今,這個中國的「內戰」還沒在法理上終止,中華人民共和國仍然在尋求有一天能完全掌控台灣,這也是北京為何持續進行外交施壓,強迫其他國家否認台灣的主權,但又給台灣廠商,如世界最大的電子製造商富士康舖路,讓其在中國營商。

怎麼應對這個難題是台灣政治的核心議題,不同的立場可以從急統、到急獨,在這其中,每種立場光譜都有其代表的政客與積極分子。

2009年,前總統馬英九為台灣與北京當局達成一個閉門協議,以獲得世界衛生大會(WHA,管理世衛組織的成員國委員會)觀察員的身份,作爲支持統一的國民黨成員,馬英九同意北京的「一個中國」原則,使用「中華台北」的名稱參與該會。事實上,台灣在世衛的參與相當有限:一份2010年流出的世衛組織的備忘錄揭露,嚴格指示該機構在其刊物上使用「台灣,中國一省」(Taiwan Province of China)的名稱,且明確從國際衛生條例(International Health Regulations)中排除台灣——這是讓世衛組織成員國在全球健康緊急事件中,能快速分享資訊與資源的平台。

任何和解的跡象都在2016年蔡英文當選總統後消逝了。中華人民共和國被這獨立傾向的立場所激怒,命令世衛大會逐出「中華台北」。此後的每一年,台灣均未曾成功交涉得以再次參與會議。

不過,爭辯世衛組織是否應該包括台灣可能不是關鍵所在。假如這裡討論的合法性問題不是台灣,而是世衛組織成員制度的合法性問題呢?

曾經是美國主導的WHO,為何被中國如此影響?

世衛組織表面上是個嚴肅公正的仲裁者,在自謀自利的會員國之間進行衡量仲裁。中國在2003年SARS疫情初期掩飾疫情,導致20多個國家出現死亡案例,包括台灣的73名死者。這是世衛組織理本應避免的典型例子,但是在這次疫情來看,這個機構再次默許中國的政策,引出這個系統是否還能有效運作的關鍵問題。

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世衛組織的運作,從未擺脫個別成員國利益的影響。

如同其他聯合國在二戰後成立的國際組織,世衛組織是源自於20世紀美國領導的世界秩序所產生的工具。1954年美國共和黨的代表Frances P. Bolton在該機構週年紀念日的演說中,明白表示美國對世衛組織的利益是:「在全球對抗共產主義的時候,其中要竭力以赴的是要保持自由世界強健。疾病會飼養貧窮,而貧窮產生更多疾病。國際共產主義卻從這二者中茁壯。」保障人民健康是達成地緣政治目的的手段。

今天,世衛還是聽從美國的政客與企業。2018年,川普政府對世衛施壓,拒絕提倡母乳哺育的運動,且阻斷世衛對含糖飲料抽稅,這兩個例子都為了滿足美國的說客和製造商。美國政府對世衛的預算支出是會員國之冠。但是其年費(今年美國國會批准了1.23億美金)在全球健康計劃來說是遠遠不夠的。世衛組織最大的非國家贊助者比爾及梅琳達·蓋茲基金會,已經承諾投入1億美元到世衛和其他組織,以對抗COVID-19。世衛不斷認爲組織本身資金不足,其44億美金的預算比一些美國的醫院還少,而川普自從上任後,每年都威脅要削減美國對全球健康的捐獻,讓世衛的財政危機感彷如雪上加霜。

這可以解釋為什麼世衛組織巴望著中國。

這種角力在世衛大會上特別明顯,每5年世衛大會要選出組織的秘書長。這個位子的競逐相當激烈,有較多槓桿操作的國家會遊說其他國家形成投票聯盟,以一個秘密的過程進行投票,其中涉及不少「猖獗」的賄選指控。其中北京特別擅長這個遊戲:2006年,北京成功推出香港官僚陳馮富珍醫生為其人選,還有在2017年支持現任秘書長衣索比亞的譚得賽博士上台,他以讚賞中國與非洲的經貿增長向中國共產黨示好了幾個月(並重申在當選後支持「一個中國」的原則)。

這種國際間的討價還價風氣,令世衛組織不敢與會員國直接對抗,間接影響到一條條性命。例如世衛組織對2013年伊波拉疫情爆發時的緩慢反應就受到專家批評,外洩文件顯示世衛官方晚了兩個月才宣告緊急狀態,原因是擔心會被幾內亞比索、象牙海岸和馬里會認爲緊急宣告是「敵對行為」,損害這些國家的採礦利益。

誠然,世衛過往有可觀的成就,例如在1980年代驅動全球消滅天花。儘管如此,由於世衛執行上總是要依靠刻板的主權概念,形成其跨國境的核心任務的矛盾, 正顯示出世衛的極限。譚得賽博士可能會說這個冠狀病毒「不分國界」,而當冷戰後的全球化破裂,右翼民族主義者變得更強硬時,世衛對個別國家利益的順從,只會令分裂更加擴大。

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