東協對緬甸民主化的影響:成為改革派推動民主的後盾,對外關係亦逐漸從孤立走向開放

東協對緬甸民主化的影響:成為改革派推動民主的後盾,對外關係亦逐漸從孤立走向開放
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東協對緬甸的民主化及對外政策的顯著影響,見於2010年登盛將軍辭去軍職,參與大選成立文人政府,推動大規模的政治及經濟改革。

文:林佾靜

東協對緬甸民主化的影響程度,論點不一,其論點有三,一為認為緬甸的政治轉型係內部驅動,係由上而下的改革作為,而非國際壓力等外部因素;二為東協並非民主價值同盟,因而無法對緬甸的民主發生關鍵作用;三為東協對緬甸的民主化進程扮演重要角色,係催生緬甸制定新憲、推動政治經濟 改革的主力。

學者Catherine Shanahan Renshaw則認為,緬甸國內菁英係推動民主化的主因,(註)然而東協的角色雖非關鍵,亦不可忽視;東協的影響在緬甸入會初期不甚顯著,然而隨著緬甸2010年大選過後,東協提供改革派的登盛政府推動政治改革尋求正當性的來源,成為防止軍權復辟的有力支持,而關係淵源友好的印尼,其民主轉型的歷程也成為緬甸的典範,東協對緬甸發展中不穩定的民主進程提供穩定力量,允予緬甸擔任2014年東協主席,正是提供緬甸持續推動改革的加持。同年緬甸再次獲得擔任2014年主席國的資格,為避免2005年被迫放棄主席國的情形發生,持續改革成為緬甸必須前進的道路,而亦為登盛政府獲取推動民主的正當性來源;簡言之,東協主席國資格增加緬甸走回頭路的代價。

2010年丹瑞政府任命總理的登盛將軍於同年3月頒布《政黨登記法》,正式開放政黨成立,登盛辭去軍職參選11月國會大選,成立「聯合團結發展黨」(The Union Solidarity and Development, USDP,又稱「聯邦鞏固發展黨」),加速國家改革開放的步伐。2011年為緬甸民主轉型的里程碑,大選過後, 登盛於3月30日就任「緬甸聯邦共和國」首任總統,象徵軍權時代的結束,登盛旋於8月與翁山蘇姬會面,確立國家和解的方針。

Myanmar Parliament
2015年11月9日,由翁山蘇姬領軍的「全國民主聯盟」(NLD)於緬甸大選獲勝,前緬甸總統登盛(Thein Sein)選後表示「將把(改革)進程移交給新政府」,並在1月28日發表最後一次對國會的演說,表示此次政權輪替是民主的勝利。

9月,登盛政府解除對眾多外媒的封鎖,包括BBC、緬甸民主之音(Democratic Voice of Burma, DVB)、美國之音(Voice of America)等,另亦開放Yahoo及 YouTube。暫緩中國資助的密松水壩(Myitsone hydroelectric dam)則被視為反應民意的正面作為。2011年間登盛政府陸續通過 《政黨登記法修正案》及《和平集會與和平程序法》,「全國民主聯盟」(NLD)登記為合法政黨,翁山蘇姬得以參加2012年4月的補選。全國社會氛圍丕變,人民已無懼談論政治,民主、選舉等議題都已非禁忌。長期遭禁的翁山蘇姬圖像亦可隨處高掛張貼。

2012年緬甸的民主改革持續深化,廢除媒體審查制度,通過《勞工組織法》;在內閣改組方面,撤換情報部強硬派的Kyaw Hsan,改以溫和派的Aung Kyi,作為與翁山蘇姬協商的要角,以及流亡海外的學運領袖Moe Thee Zun獲准返國,都是代表性事件。2013 年已全面解除報禁,國內民營報刊陸續出現,美聯社、日本NHK等外媒也獲准設立辦事處,亦象徵緬甸政治開放的重大進展。而在經濟改革方面,緬甸幣(Kyat)在2012年10月改為浮動匯率,賦予央行較大自主性,改革稅制,鬆綁財政政策,制訂國家及地方預算,以及設立經濟特區等措施。

隨著緬甸民主化的持續推進,對外關係逐漸從孤立走向開放。登盛政府時期的外交方針已打破仇外、孤立路線,而朝向國際參與及多元外交。登盛於2011年3月31日在國會的就職演說表示,緬甸將立足國際,並成為全球社會受尊重的國家,將積極參與聯合國、東協、環孟加拉灣多領域技術暨經濟合作倡議(Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation, BIMESTEC)等區域組織;另在同年8月23日在國會演說亦再次強調緬甸將成為區域及全球社會負責任的國家(The New Light of Myanmar 2011)。

2012年9月登盛在聯合國大會也表明緬甸已進入新世代,作為聯合國一員,緬甸將更積極參與聯合國事務。對外場合,「聯合團結發展黨」(USDP)的政府多次申明緬甸參與國際社會的決心,加入區域整合及改善與大國關係為對外政策的核心,政策調整將呈現於與美關係的修復及提升,對中政策從單向依賴轉為雙向互賴,以及擴大參與東協的政治經濟及安全整合。

登盛政府大規模的改革開放,擴大對外經貿,建立多元化的經濟夥伴關係,並參與區域整合,這與對外交政策相呼應,緬甸將成為國際社會受尊重的一員,盼國際解除制裁;而亦隱含減少對中國依賴的程度。對於力圖改革的登盛政府而言,良好的經濟發展將成為政治改革深化的正當性,而唯有進一步推動民主,才得以獲得國際認同。

隨著登盛政府推動民主改革,翁山蘇姬解除軟禁,美國、歐盟、 日本及印度等國循進改變對緬政策,逐漸擴大雙邊交流合作。2011年11 月,美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)訪緬,除會晤翁山蘇姬外, 亦與總統登盛會談,表示緬甸若能持續民主改革,美國將改善對緬關係。2012年5月,印度總理Manmohan Singh訪緬,係1987年之後印度總理首度去訪。同年11月美國總統歐巴馬對緬甸進行「友誼之手」的訪緬之行;2013年5月,總統登盛訪美,歐巴馬讚揚緬甸改革進展。國際援助亦陸續進入緬甸協助國家建設及社會發展。2013年1月緬甸簽署《奈比都有效發展合作協定》(Nay Pyi Taw Accord for Effective Development Cooperation),作為國際對緬甸援助發展的合作平台,亞洲開發銀行(ADB)及世界銀行(WB)隨後宣布提供緬甸9.5億美元的貸款,另解決緬甸未償債款問題,以利債權國組織「巴黎俱樂部」(The Paris Club)成員給予債權免除;緬甸另加入「多邊投資擔保機構」 (Multilateral Investment Guarantee Agency),以利提供外國投資緬甸的 風險承擔,創造有利的投資環境。

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資料來源:作者整理。
緬甸與東協關係發展紀要