華航要不要改名?「分期付款」式推進,回顧扁政府正名運動簡史

華航要不要改名?「分期付款」式推進,回顧扁政府正名運動簡史
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

站在執政黨的民進黨立場而言,改名乃是前次執政遺留的未竟之業,完全執政後的蔡英文政府若有心,不管是那些已更改卻又被馬政府扭轉原狀的、抑或是那些包括China Airline在內應正名而未完成的機關、機構與公司,理應抱持著平常心,繼續主動推動。

文:羅承宗(1973年台北市生。台大法律學士、碩士,輔大法律博士。現為南臺科大財法所教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。著有《新世紀財稅與預算法理論與課題》、《財稅法制的新視野》等學術專書。同時亦為 ACG、GUNPLA與Big Scooter愛好者)

台灣的China Airline要不要更名,近來在國內政壇再度掀起諸多爭辯。從歷史視角來看,這是個老問題。若從1990年代解嚴談起,台灣正名運動的呼聲,自解嚴迄今在台灣社會從未曾消逝。1994年8月間由當時民進黨立法委員呂秀蓮、陳水扁、彭百顯、許添財等多人曾組成「我的國家叫台灣」正名運動請願團前往外交部,請外交部立即端正駐外單位名稱,一律以「台灣」為名參與國際社會 。

2000年政黨輪替後,民間團體更積極推動台灣正名制憲運動,其中最值得矚目者,當係2002年5月11日母親節前夕,由60個以上國內外社團的連署舉辦,並由前總統李登輝擔任總召集人的「511台灣正名運動」。當時有超過三萬群眾走上街頭,大聲喊出「母親台灣」心聲。2002年,也有人稱之為「正名運動的啟蒙年」。

扁政府:「分期付款」式的正名推進

對2000年後執政的扁政府而言,縱有心積極呼應正名運動,無奈在國內外諸多限制下,推動正名相關施政計畫有其政治實力不足的困境。以扁政府首先啟動的正名計畫,亦即於2002年1月間宣布於中華民國護照加註「台灣」(Taiwan)決定為例,對於這件於行政權範圍內即能決定的事情,事實上也拖到了隔年6月才正式施行,可見來自在野的國、親兩黨以及中國的阻力甚大。

日本學者若林正丈曾以「分期付款的民主」形容台灣的民主轉型模式。扁政府推動的正名計畫,頗有異曲同工之處。面對民間團體持續不斷的制憲正名的呼籲,扁政府一方面在理念上無法選擇不表態相挺,但另一方面在行動上則被動以對,且範圍有限。

2004年底第6屆立法委員選舉期間,陳前總統再度回應民間團體正名要求,進一步公開宣示駐外單位及國、公營事業應完成正名,以彰顯台灣主體性,釐清中國與台灣間區別;其後並於元旦文告等宣示:「堅持台灣主體意識」為政府施政主軸,必須堅持「台灣主體意識」,超越統獨與族群,共同凝聚台灣人民對於國家認同的基本共識,並以下列三項基本原則推動正名運動:

  1. 凸顯我國為主權獨立國家之地位。
  2. 彰顯台灣主體性。
  3. 清楚區分台灣海峽兩岸為互不隸屬、互相對等之主權國家。

為具體落實扁政府有限度的正名計畫,當時行政院就部會函報之156項推動項目,依困難度高低分成「較無困難項目」、「較有困難項目」及「有重大困難項目」等三類列管,並建立單一窗口機制,定期檢討及彙報推動進度。較有困難及有重大困難項目之推動,需要外在環境及條件配合,時程掌握不易,因此主要推動項目集中於較無困難部分。總之,在當時艱困的政治局勢下,在行政權容許射程範圍內進展局部的正名運動,匍匐向前推進,才是比較務實可行的政策。

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截至2008年4月底止統計,當時已完成的正名計畫主要以法規及行政規則之修正為大宗,至於較為重要者,包括國營事業如台灣郵政、台灣中油與台灣國際造船、台灣桃園國際機場與台灣民主紀念館等機關機構、國家文化總會與台灣地理資訊中心等社團、財團法人之正名,及台灣郵票、護照加註台灣、駐友邦大使館與派外技術團英文國名加註台灣等。

至於未完成部分,則歸納以下六大項:

  1. 法律:如郵政四法、民法總則等修正案,受制於立法院生態,未能完成修法程序。
  2. 駐外館處:無邦交國部分,涉及我國國際處境,進展較為有限。
  3. 條約協定:與國際政治有關,需要因勢利導,處理需時。
  4. 國際組織:仍以維護會籍為最高原則,並無太多空間。
  5. 投資公司:中華電信及中華航空,涉及民股利益,尚無更名共識。
  6. 財團法人:部分財團法人因非政府捐助、無官派董事或與其董事會溝通未如預期等原因,進展有限。

最後值得一提的是,2008年5月馬政府上台後的「反正名」逆襲,諸多扁政府推動的正名計畫,在馬政府時期又即陸續回復原狀。例如:台灣郵政公司又改回中華郵政公司、台灣民主紀念館又改回中正紀念堂、國家文化總會又改回中華文化總會,至於郵票票名亦由臺灣改為中華民國郵票。

當年扁政府積極推動的正名,到2020年4月中旬的今天,仍剩下:台灣中油、台灣國際造船、台灣桃園國際機場、台灣地理資訊中心及護照加註台灣等幾項比較顯著的正名改革流傳至今。

扁政府當年推動正名的困境

台灣人民於2000年時雖然選擇將行政權給扁政府且延續長達八年,同時卻也選擇讓在野黨把持國會多數長達八年,在朝小野大的政治局勢下,由於法律案、預算案乃至於人事同意權皆受制於國會,扁政府能自主決定的空間受到高度侷限。想要大破大立地推正名運動,根本是「不可能的任務」。因此當時行政院以「較無困難項目」、「較有困難項目」及「有重大困難項目」做為推動正名運動順序的策略,可謂有其現實上的務實考量。

只是,扁政府推動正名運動,自己也犯戰略上的錯誤。詳言之,在當代行政國家結構下,行政權得以自我決定的裁量領域寬廣,倘若策略精準得宜,即便朝小野大,在行政權射程範圍內推動正名計畫,事實上仍有寬廣空間。反之,若挑選的正名標涉及立法權範疇,遭受國會激烈抵抗的風險當然是預料中事。

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總之,在當年欠缺國會支持下,正名計畫理應「趨吉避凶」地小心前進,惟遺憾的是,扁政府在若干正名計畫的推動上,卻時而「趨兇避吉」地貿然推動,遭逢挫敗也是意料中事。以台灣郵政公司更名為例,其間涉及四種法律,亦即《郵政法》、《簡易人壽保險法》、《郵政儲金匯兌法》與《中華郵政股份有限公司設置條例》(俗稱郵政四法)的配套修正,並非僅由行政院令其董事會通過及修改公司組織章程即可實現。

在缺乏國會多數席次支持下,應屬「有重大困難項目」的正名標的。無奈扁政府在前揭條例未經國會修改下,即貿然決定「先改名,再修法」,於2007年2月12日舉行台灣郵政公司揭牌典禮,此舉當然引起國會難堪乃至輿論抨擊,於是同年3月20日在泛藍立法委員多數優勢下,於程序委員會封殺郵政四法修正,形成公司營運名稱與法律規定不一致的怪現象。

從法律風險評估立場,涉及法律修改的中華郵政公司根本難以在朝野高度對立下於國會順利闖關,當時絕非適合立即推動的正名標的,扁政府急躁冒進結果,遭逢挫敗也非意料之外。

文末,回到China Airline更名事件省思。站在執政黨的民進黨立場而言,此乃前次執政遺留的未竟之業。在2016年5月取得完全執政地位後,來自國會的阻力已大幅消弭之下,蔡英文政府若有心推動,不管是那些已更改卻又被馬政府扭轉原狀的、抑或是那些包括China Airline在內應正名而未完成的機關、機構與公司,理應抱持著平常心,繼續主動推動才是。尤其在民間正名呼聲再度攀高的當下,難道還有拒卻逃避的空間嗎?

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本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航