風華正茂還是大限將至?淺論後李光耀時代「新加坡模式」之未來

風華正茂還是大限將至?淺論後李光耀時代「新加坡模式」之未來
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我們想讓你知道的是

昔日新加坡政府施政極具創新魄力,為此,「新加坡模式」受世界各國倣效,在新自由主義式全球化之下被視為西方自由民主模式以外的替代發展路徑。如今,這美好歲月似乎在逐漸遠去。

文:陳思賢(新加坡李光耀公共政策學院副教授)

編按:本文為《新加坡模式——城邦國家建構簡史》中文版作者序。

對「新加坡模式」不無認識的朋友必定會認為,有關新加坡光輝歲月行將終結之說,是無稽之談。

「新加坡模式」風華正茂?

認為新加坡仍然風華正茂的朋友會說,新加坡經濟富裕,其人均國內生產總值(註)在世界各國之中名列前茅,國家於1965年獨立後發展迅速,這一切都令他們為之驚嘆。他們基本上都認同新加坡官方所建構的國家發展論述「新加坡故事」(The Singapore Story)。「新加坡故事」強調,新加坡縱然細小,欠缺資源,生存基礎薄弱,這個年輕小國最終仍能排除萬難,在艱險的世界之中取得成就。

對發展中國家領袖而言,「從第三世界躍身成為第一世界」(from Third World to First)此一出自《李光耀回憶錄》的政治口號更是充滿啟發性。認為新加坡仍然風華正茂的朋友會說,新加坡社會極為和諧。從他們的角度看,新加坡社會縱有多元種族、語言、宗教,但仍然穩定、和平、寬容。在全國560萬人口裡,外來人口達160萬人。於新加坡公民之中,華裔佔多數(佔76%);馬來裔為關鍵少數(佔15%),且多為穆斯林;印度裔佔比較少(佔7%);歐亞裔(Eurasian)則被歸類為「其他」族群。新加坡向來抗拒「華人國家」標籤,自視為擁有多元種族、語言、宗教的世俗國家,甚至不惜以部份人眼中的嚴刑峻法來捍衛國內少數族裔權益與維持社會穩定,這大概是因為新加坡曾和馬來西亞及印尼兩國關係不佳,在1960與1960年代曾經歷種族騷亂。即使宗教信徒佔全國人口5分之4,但從管治角度看,新加坡仍算是世俗國家。不過,也必須說,保守基督教在國內的政治影響力與日俱增。於全球反恐與仇視穆斯林的氛圍下,為確保新加坡社會仍能團結且具韌性,新加坡政府不斷推行鼓勵各宗教相互了解的計劃。

認為新加坡仍然風華正茂的朋友會說,新加坡之所以能夠和樂富裕,是因其政府治國有方。從他們的角度看,新加坡政府清廉、精明、務實,如此有為的政府之建立,得力於李光耀與其他國父在開國時期的英明領導。換句話說,新加坡的國家發展成功方程式,是先由智者治國,良好制度隨之而生,國家領袖之英明領導衍生善治。久而久之,官民之間的社會契約漸成——民眾親歷國家發展巨大變化,且隨之而躋身為中產階級一員,他們因此會順從如此強而有力的政府。

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新加坡建國總理李光耀(1923-2015)

即便開明者都會讚嘆新加坡政府的效率、效能乃至治國能力。這些開明者固然會抗拒政府對經濟與社會發展乃至個人生活的控制,但他們或仍暗自欣賞政府思慮周詳,行動靈活且具魄力,行事不受選舉功利短視思維制限的表現。他們或會認為,政府猶如配件精良、運作暢順的機器。不過,對開明者而言,政府權威建基於其執政表現而非民主競選,也是讓人糾結的事——在全球民主看似退潮的時代,就更是如此。英國脫歐,川普成為美國總統,奉行威權式民粹主義的政府湧現,似乎都在證明全球民主確實在退潮。在此脈絡下,新加坡的成功管治模式被視為自由民主政體以外的替代發展路徑。冷戰結束後,研究現代化理論的學者曾認為,自由民主政體終將會統領世界。

認為新加坡仍然風華正茂的朋友會說,「新加坡模式」最應受人讚頌之處,在其傑出城市規劃。縱使在英殖時代新加坡不乏貧民窟,縱使新加坡處於令人難耐的熱帶,但新加坡最終仍能發展成為花園城市(garden city)而非水泥森林。至今天,新加坡甚至進化為「花園中的城市」(city in a garden),其天際線可媲美其他世界大城市。在這種城市之中,大部份新加坡民眾居於組屋(公共房屋)單位,他們的居住環境舒適、安全、設計優良、保養有道、設施齊全、交通方便。近年政府更積極於城市發展進程之中應用高科技,希望由此確保城市能永續發展,能持續宜居。即使新加坡是世上其中一個水資源最為短缺的國家,但因政府積極應用與發展相關科技,新加坡已能克服攸關國家生存的先天缺陷。事實上,新加坡已將自身發展為水資源管理樞紐——新加坡既是水資源管理企業創立地,也是水資源管理研究重鎮。可以說,單在水資源管理方面,新加坡已轉危為機。

認為新加坡仍然風華正茂的朋友會說,新加坡政府著力於城市發展進程之中應用先進科技,新加坡的城市管理極為優秀。新加坡的電信網絡與互聯網覆蓋率名列世界前茅,這為新加坡政府糅合政策制訂與大數據分析(big data analytics)、機器學習(machine learning)提供了極佳土壤。按新加坡政府的「智慧國」(Smart Nation)發展策略,物聯網(internet of things)、自動化(automation)、自動駕駛、虛擬實境(virtual reality)、人工智能(artificial intelligence)將是未來新加坡城市生活常見之事物。認為新加坡仍然風華正茂的朋友會說,從國防角度看,新加坡是紀律嚴明、守衛森嚴之國,新加坡男性公民都被強制服兵役,政府也極力投資於國防配備與科技發展。

但相較馬來西亞與印尼等不太友善的鄰國,新加坡的國防力量仍然相對有限。新加坡的國家生存之法,是增強國家經濟力量,取長補短。新加坡是世上最為開放的經濟體之一,其貿易額三倍高於國內生產總值(GDP),但這亦意味, 新加坡國家經濟會深受變化不定的環球經濟表現影響,國家經濟力量會隨之而變得不穩。新加坡的另一國家生存之法,是著力透過審慎外交與投資方式增強國家軟實力,以彌補國防與國家經濟力量之不足。新加坡的軟實力建基於國家之於世界的利用價值與魅力。新加坡或可憑自身軟實力令大國同情, 在遭逢危機之時得到大國支援,若要如此,便需讓大國相信世界因新加坡而變得更美好。這也是說, 國家軟實力需小心經營,國家品牌建構工程由此變得重要——國家品牌構建能增強國家國際魅力,刺激國家旅遊業發展,為國家招攬外資。政府清廉、用人唯賢、務實、重視創新與成效,是新加坡極力營造的國家形象之重要一面。國家形象的另一面,在於「新加坡模式」之於世界各國的魅力——各國希望藉由複製「新加坡模式」實現善治,即便自由西方民主國家都不能不暫且放下人權議題、視「新加坡模式」為善治案例。歸根究柢,在新自由主義式全球化發展之下,相較民主與人權,經濟成就與社會穩定更形重要。

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新加坡聖淘沙(Sentosa Island)

「新加坡模式」風華不再?

不過,「新加坡模式」的光輝歲月是否已近黃昏仍然是應時議題。認為新加坡風華不再的朋友會說,他們多少能夠洞見「新加坡模式」璀璨外表下少為人注意的細節。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡看似強而有力的政府已改為奉行精英主義,官員傲慢、戀棧權力,民眾單純、順從官員意旨、總是認為只有家長式政府的精英才能看清他們無力洞見的大局形勢。久而久之,政府逐漸脫離其原應服務的民眾,政策開始與民眾生活脫節,官民開始蔑視彼此。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,「新加坡模式」的成就已漸成國家善治的包袱。昔日國家之所以成功、能夠克服各種困難,是因為當時政府制定政策之時敢作敢為、具實驗精神(至少官方構建的國家發展論述如此認為),但似乎這種政府優良特質已漸消失,今天的新加坡政府已愈趨墨守成規。新加坡現正處於後英雄時代,相較昔日,國家面對的管治環境已有巨大變化,這也需要全新的管治對策。問題是,各種政策取捨、利益權衡亦已今非昔比,各種管治改革由此變得艱難。對視個人仕途大於一切的技術官僚而言,想像力與領導力並非必要,維持現狀才是要事。政府官員不願成為代罪羔羊、受盡指責,故此不敢特立獨行。說到底,船搖或會引致覆舟。如果管治難題終難避免,那就盡力將難題送交他人,這已成官員的管治哲學。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡政府決策思維愈趨受選舉利益主導,放眼於國家長遠發展需要、足令威權政治更具威望的政策規劃模式愈加不受重視。2011年的大選,執政黨人民行動黨得票率降至自新加坡獨立以來的新低點。2011至2015年、於兩屆大選之間的日子現被稱為「新常態」(new normal)時期。在這段時期,為應對選舉挫敗,新加坡政府著力以單次撥款「派糖」,取悅基層民眾,因為這些民眾無法分沾隨國家經濟成就而來的利益,並認為政府領袖冷酷、計較、不知民間疾苦。2015年,新加坡舉國慶祝獨立50週年,政府特地耗資舉行連串慶祝活動,目的是為掀動社會的懷舊情懷與國家自豪感。國父李光耀在同年去世,民眾愛國情懷為此有增無減。或者可以說,威權式民粹主義政治(authoritarian-populist politics)已漸成「新加坡模式」的一部份。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡威權政治在進一步削弱原已積弱的公民社會力量。經歷數十載國家威權政治之後,新加坡民眾已非成熟且積極的公民。他們大都是重自利與經濟利益的勞動階層與消費者,彼此不太能夠相互合作、不太能謀求共同利益。正因為此,一般新加坡民眾都有依賴政府仁政之心。每當民眾抱有異見,政府便隨即批評民眾脾氣暴躁、不感恩、唯恐天下不亂。久而久之,民眾事無大小都尋求政府解決。亦因為新加坡民眾欠缺健全的公民意識,他們甚至會要求政府審查與規管他們所討厭的民間言論與行動。可以說,社會互信與社會資本(social capital)在新加坡社會之中漸變得稀有,上述新加坡民眾表現只會讓這種情況變得更嚴重。在社交媒體之中,新加坡民眾多不會欣賞他人的成就,且相信「本土」等同「次等」。新加坡民眾好下妄斷與批評苛刻。可以預見,國家一旦遭逢危機,新加坡社會未必有足夠韌性應對險境。

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Photo Credit: AP/達志影像

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡社會變得躁動,或與城市變得擠擁有關。新加坡政府向來著力令國家變得宜居,問題是,外來人口已成為國家人口增長的主要動力(事實上,新加坡出生率之低,在世界之中也是名列前茅),在此情況下,新加坡政府也許功不抵過。隨著人口的增長,城市基建所承受的壓力倍增,新加坡鐵路故障頻頻已令民眾極度不滿。新加坡政府官員固然視擁有坐駕為精英身份象徵,但新加坡車價飛升,一般民眾都無力買車。社會磨擦隨鐵路列車乃至城市擠擁而生,在原已競爭激烈的新加坡社會中,民眾的壓力乃至躁動由此變得無以復加。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡社會的精神健康狀況令人擔心。新加坡社會——特別是年老與年輕一輩——的抑鬱症病患率乃至自殺率都名列亞洲前茅。據說,新加坡民眾的工時之長、睡眠時間之短同樣屬世界之冠。新加坡學生對失敗之恐懼程度高於全球平均水平,這反映國家焦慮文化已深入社會骨髓,並足見官方論述之影響。官方宣揚的國家發展論述強調,國家處於競爭劇烈的國際環境之中,若要求存,便要抱持疑懼之心。久而久之,民眾受官方國家發展論述潛移默化的影響,耐性、善心、同情心、慷慨等文化特質都漸為新加坡社會所摒棄。即使仍有民眾擁有這些特質,他們仍會被譏為愚昧,或被指控懷有不軌政治企圖。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡貧富差距問題使得社會精神健康狀況每況愈下。能夠反映社會貧富差距狀況的新加坡堅尼系數(Gini coefficient)已高於經濟合作暨發展組織(OECD)成員國的平均水平。新加坡經濟發展倚重外來廉價移工,本土基層民眾的工資因而大受擠壓。外來精英之薪酬水平與國際接軌,不少國外超級富豪移居至新加坡,既擴大新加坡社會貧富差距,亦增加新加坡的生活成本。新加坡社會的入息中位數已然滯緩。對全球城市而言,貧富差距有增無減固然不是新事,但不應忘記,新加坡同時是全球城市與國族國家。在這個擠擁的城邦國家裡,於日常生活中,基層民眾頗易體察何謂貧富差距

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡的貧窮基層在湧現。年老一輩擔心他們無力應對退休生活,街上不乏依靠回收廢物賺取微薄收入的人,晚上街頭露宿者可達上千人。至為貧窮的新加坡基層可租住組屋單位,不過他們的生活處境卻變成反映不辛勤工作後果的警世寓言。這其實也呼應了政府對人性的理解——按政府觀點,社會基層或需援手,但他們仍需自力更生,否則他們難以脫離生活困境。按這種社會福利政策觀,政府需要優先處理的,是為佔多數的中產提供受補助的組屋、醫療、教育等共用品(public goods),貧窮的基層則需經歷漫長的申請程序才可得到公共援助。事實上,對貧窮基層而言,如此耗時,且不一定受理的公共援助申請其實只是無盡的受辱旅途,為此他們不一定會堅持申請。有一種頗為流行、且自鳴得意的說法指出,相較世界其他落後國家的境況,這些新加坡貧窮基層的生活處境仍不算最差。處於全球最為富裕與稠密的國家,一旦身為窮民,其心理壓力之大自不堪言,抱有同理心自是必要。

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位於新加坡中國城的肉骨茶店,照片攝於2003年。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,可以預見,新加坡失業問題會隨經濟發展模式轉變而變得嚴重。這種經濟發展模式轉變一般被稱為「工業革命4.0」(industrial revolution 4.0)。從反烏托邦(dystopian)觀點看,自動化、虛擬實景、人工智能將會消滅大部份工種,即便資歷深厚、身處高層的人都會因而容易失業。這種趨勢對新加坡社會精神健康狀況有何影響、會否引發新加坡社會騷動,值得關注。

認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友會說,新加坡的外交工作日漸變得艱巨。新加坡是一個小國,其外交之道建基於兩點:第一,從現實主義(realism)角度理解新加坡於世界當中的位置;第二,選用合宜的外交策略。新加坡著力增強自身的利用價值,在國際社會之中廣交意識形態不同的朋友。新加坡外交倚重的是國家軟實力,並以有限的國家軍事與經濟力量為輔。在強權之間,只要自身或其他小國的國家主權不受威脅,新加坡便盡力不靠邊站。中美角力等地緣政治變化對新加坡外交工作影響至為巨大,中國與新加坡關係的發展趨勢尤其值得留意——兩國關係已變得起伏不定、複雜多變、模糊不清。新加坡國家領袖一直仔細觀察中國如何處理香港與台灣問題,他們認為,這對新加坡外交頗有啟示。認為新加坡光輝歲月大限將至的朋友往往會疑問,全球形勢已愈趨兇險,新加坡新一代國家領袖是否能夠延續國家的繁榮與安定?

從《新加坡模式——城邦國家建構簡史》洞見「新加坡模式」之未來

說到底,新加坡光輝歲月是否真的將近黃昏?批評者會指出,「新加坡模式」不無變數,似有偏離善治之勢。昔日新加坡政府施政極具創新魄力,為此,「新加坡模式」受世界各國倣效,在新自由主義式全球化之下被視為西方自由民主模式以外的替代發展路徑。如今,這美好歲月似乎在逐漸遠去。

《新加坡模式——城邦國家建構簡史》是分析全面、內容深入淺出之作。本書會從三方面解構「新加坡模式」,分別為:第一,國家如何被建構;第二,國家/城市品牌如何被經營;第三, 國家軟實力如何在國際間被施行。閱讀本書之後,各位朋友或會對新加坡的未來有更多體會,對新加坡光輝歲月是否將近黃昏之問題或會有更多想法。

註釋:以購買力平價(Purchasing Power Parity, PPP)計。

延伸閱讀:

書籍介紹

本文摘錄自《新加坡模式——城邦國家建構簡史》,季風帶出版。

作者:陳思賢
翻譯:鄺健銘

面對瞬息萬變的全球局勢,於內憂外患之中,被全球大小國家視為發展典範的「新加坡模式」將會如何延續其榮光?

陳思賢(Kenneth Paul Tan)將從本土民情角度書寫「新加坡模式」原貌,破除「新加坡神話」迷思,分析「新加坡模式」在後李光耀時代面臨的危機。《新加坡模式—城邦國家建構簡史》是立足本土﹑解構「新加坡模式」成敗得失的必讀入門書。

季風帶-新加坡模式

責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒


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