總統制、半總統制、內閣制傻傻分不清?政治學老師幫你一次搞清楚這三種制度差在哪

總統制、半總統制、內閣制傻傻分不清?政治學老師幫你一次搞清楚這三種制度差在哪
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

本文將專注於介紹與比較總統制、半總統制、以及內閣制,在下一篇文章裡,筆者會介紹各種選舉制度,以及其背後的邏輯與意涵。

文:葉耀元(美國加州大學美喜德分校政治學講師)

個把月前,國民黨新科主席朱立倫在宣布參選國民黨黨主席的同時,提出要將台灣從半總統制改為「議會內閣制」的主張。[1] 然而,對於內閣制是否能根本解決台灣內部的政黨對立與惡鬥,以及民意對行政機關的不滿,則未多加琢磨。要了解內閣制能不能解決台灣的問題之前,總得先知道內閣制與現行台灣體制是甚麼碗糕吧。

廢話不多說,筆者先說結論:一、內閣制並不會根本的改善台灣現有的政治與社會問題(政黨惡鬥+政府施政政策不反映民意)。不過,若憲政體制與選舉制度一起進行改變(由單一選區兩票制並立制〕改為比例代表制或單一選區兩票制〔聯立制〕),則有可能根本的解決現存的問題;二、問題的癥結點並不在於台灣是半總統制或是內閣制;問題的重點是在於台灣偏好兩大黨的選舉制度,以及其後續的影響。

本文將專注於介紹與比較總統制、半總統制、以及內閣制,在下一篇文章裡,筆者會介紹各種選舉制度,以及其背後的邏輯與意涵。請記住,這三種制度都是民主國家才有的制度,在威權國家裡面去做這類型的區分是沒有意義的(例:有人說中國是半總統制國家)。

憲政體制討論的前提與重點

在談憲政制度與選舉制度之前,筆者想先說清楚什麼是民主。畢竟,民主的定義可以南轅北轍,就連中國也偶爾會宣稱他們是「中國式的民主」;再者,筆者以為任何民主制度的創制(如內閣制)都應服膺於在極大化民主的條件下來進行與推動。是此,主張改成內閣制必定是因為內閣制可以更深化台灣的民主。

根據當代民主大師Robert Dahl的說法,民主(或用他自己的語言-多元政體 polyarchy)的核心價值在於競爭(contestation)與參與(inclusion)。[2] 競爭,顧名思義,指的是候選人與政黨透過選舉來競爭職位。透過競爭,選民可以透過選票支持代表他們自身利益的候選人,並期望這些人在國會的殿堂為他們發聲。

參與,指的是有多少人得以參與政治;最簡單的體現方式就是有多少人擁有投票權,其他形式的政治參與,舉凡抗議、罷工、或遊行等也可視為參與政治的手段。任何新的民主制度的推行,都應該是為了極大化競爭(contestation)與參與(inclusion)。簡言之,就是如何去極大化「代表」這件事(representation)。請各位看官記得這件事情。[3]

總統制、半總統制、內閣制:這是甚麼碗糕?

各位大大,不要看到什麼制什麼制就感覺痔瘡要發作了,請讓筆者我用最簡單的方式來把這些制制制說個一清二楚。無論乎總統制、半總統制、或是內閣制,這些制度都是用來規範政治權力的運行方式,以及權力的相對關係。最知名的總統制國家是美國,南韓與拉丁美洲國家也都採用這一制度。

半總統制則多在東歐國家;而內閣制則大部分集中在西北歐民主國家以及日本。按照現行中華民國憲法,台灣屬於半總統制國家,讓我們先分析何為總統制,何為半總統制,再用這些概念回去檢視如果台灣的改變成內閣制,會變成什麼狀況,大家說好不好(不好我也要這樣說)!

總統制的眉眉角角

總統制的核心定義為:該國的政府(行政首長=總統)不需要仰賴立法機關的多數同意才可以存在。簡單來說,這就好比像是美國的總統為民選總統,美國參議院與眾議院並沒有權力去規束總統的行政權,或要求他下台。[4] 今天不管總統的支持率是9.2%或是0%,或是你家全家都想要他趕快下台,總統都擁有憲法所保障的行政權,並號令統領政府機關。

在總統制的國家裡面,行政與立法權相互抗衡,彼此都擁有否決另一部門提案的權力。舉例來說,美國總統與參眾議院皆有法案的提案權,但任何一條法案在要生效之前,都必須經過二分之一的參議院議員、二分之一眾議院議員、以及美國總統的同意才始得生效。如果總統不同意國會的決定,參眾議院可以透過三分之二的票數強迫總統簽屬該法案使其生效。

而正因為總統的存在不受議院的控制,所以自然總統的黨派可完全與議院的多數黨相左。拿現今的的美國當例子,美國總統歐巴馬代表民主黨,但參眾議院的多數黨皆為共和黨。但即便在這種「少數政府」(行政首長與立法機關的黨派分立)的條件之下,總統仍然享有被憲法賦予的行政權,立法機關是沒有權力剝奪此權力的。

01總統制

總統制圖解(點選圖片看詳細說明)

在總統制的國家裡,總統的行政權可大可小。總統除了作為行政機關的首長之餘,總統還擁有「行政命令」這項特殊能力。行政命令有兩種,第一種行政命令的能力較差,這種行政命令只能對於既有的法條進行再詮釋並制定相對應的配套措施,但該配套措施不能違背既定的法律;美國的行政命令就屬於這種類型。[5]

第二種行政命令的力量就相對來的大了,這種行政命令可以在未經立法機關的同意之前,總統就自行制定「具有法律效力」的行政命令。這種行政命令可以與既有的法律相牴觸,但總統仍可強行為之。部分拉丁美洲的民主國家(例:巴西與阿根廷)採用此類型的行政命令。

是此,在總統制的國家,總統一把抓住所有的行政權力,立法機關可與總統相抗衡。但在一些特定的總統制國家中,總統可以透過行政命令來規避立法機關的監督,在這類型的總統制國家中,總統的權力要相對來說比其他總統制國家來的大許多。

由於總統的行政權不受立法權的干涉,在大多數的總統制國家當中,總統都享有完全的部會首長的人事任命權(例外:美國的部會首長須經參議院同意後才可上任)。不難想像,在總統制的國家中,總統儼然是行政機關裡面的小國王、大蟒蛇,可以在法律與憲法的界線內玩弄所擁有的權力(好爽)。

至此為止,不知各位看官是否覺得這樣的狀況與台灣非常相似,非常熟悉。但總統制與半總統制之間最大的差異點,就在於總統制內的總統不僅是國家元首,同時間是行政機關的最高負責人,但在半總統制內,行政機關的最高負責人是「內閣」(行政院長),且總統除了人事任命權之外,就再也沒有其他的行政權力。不過這看起來還是跟台灣很像啊?

請記住,根據憲法,中華民國總統是沒有行政權力的,但現在因為行政院長與各部會首長的任命並不需要被立法院同意,所以行政院長某種程度表現得像總統在行政院的「代理人」,而不是一個獨立的部會首長。[6] 至於細部的討論,就讓我們慢慢看下去。

總統哪有一半的?

半總統制與總統制的差異,在於半總統制多了一個人來管理行政部門,那個人叫做行政院長(總理)。半總統制的定義為:該國的政府(行政首長=行政院長)需要仰賴立法機關的多數同意才可以存在,而且國家元首(總統)是由民眾所選出的。

與總統制的總統不同之處,在於半總統制的總統理論上並沒有行政權,部分的半總統制國家的總統具備有行政人事任命權(例:台灣),或規定一些專屬行政權,例如國防與外交由總統負責(例:法國)。

簡單來說,就像台灣的現狀一樣,行政院長負責制定主導行政方針,總統只負責任命行政院長。但是在半總統制的規定下,行政院長或總理是可以被立法機關經由不信任投票案給推翻下台(不信任投票案會在下面談內閣制時再細部討論),這就是為什麼該國的政府需要仰賴立法機關的多數同意才可以存在。

不過,因為不信任投票案通過之後,行政院長可以在十日內解散國會進行立委全面改選,所以不信任投票案本身對於立委自身的任期穩定性是有傷害的。這也是為什麼在台灣我們不常看到不信任投票案的原因之一(另一個主因是國會多數大多為執政黨。過去有三次不信任案投票,請參考維基百科)。

02法式半總統制

法式半總統制圖解(點選圖片看詳細說明)

03台式半總統制

台式半總統制圖解 (點選圖片看詳細說明)

大部分的半總統制國家的權力結構都在總統制與內閣制之間搖擺。在半總統制的國家中,某些國家的總統是沒有對行政首長的任命權,在這樣的國家中,總統的權力就相對弱化,也比較接近於內閣制;但在另一些國家中,總統是具備有對行政首長的任命權,這個時候總統的權力就相對地較為強大,因為總統實質上掌握行政機關人事任命權。

「共治」(cohabitation)是半總統制的另一個特色。簡單來說,當總統與立法機關的多數黨來自於不同的政黨之時,為了有利於政策的推動與政黨之間的溝通協商,總統會任命、或立法機關會推舉反對黨(國會多數黨)人士作為行政首長。唐飛在前總統陳水扁任內就任行政院長就是這個道理。

但總結來說,台灣的半總統制其實是一種「替死鬼制」。今天任何政策的成功與失敗,行政院長都要負所有的責任,總統只需要再換一個新的行政院長來收拾殘局就好。立法院也只能制衡行政院長,而這把火,基本上是不會燒到總統身上的。但這是不是代表行政院長的所作所為,皆為行政院長自己的意願呢?這是一個很大的問號,而且我們也很難想像台灣各種政策的決策,總統是完全沒有參與的。[7]

那如果總統其實有參與政策決策,或該政策其本質就是總統的行政方針,那為什麼當民眾不滿現今的政府之時,總統總是沒有辦法被替換,也不會下台呢?這時候,內閣制就可以登場救援了!

內閣制有那麼了不起嗎?

如果我們說總統制是一個行政權(男朋友)與立法權(女朋友)凶狠「對打」的狀況,正所謂打是情罵是愛啊;那麼內閣制就是行政權(男朋友)與立法權(女朋友)可親可愛「在一起」的表現。內閣制的核心定義為:該國的政府需要仰賴立法機關的多數同意才可以存在。讓我們用一個很簡單的例子來了解這個系統怎麼運作。

假設台灣現在修憲轉變成內閣制,你家左邊的張三是民進黨的大老,他決定要代表民進黨來參選下一屆的立法委員;與此同時,你家右邊的李四是國民黨的大老,他也決定要代表國民黨來參選下一屆的立法委員。選舉結果出爐了,張三跟李四都當選了,可是國民黨佔據了立法院的多數席次(>50%),而李四正好是國民黨在這次立法委員選舉之中最資深,在黨內最有份量的成員(或是他就是黨主席),則在這個條件之下,李四就非常有可能被國家元首(在內閣制的國家中,都會有一個沒有實質政治權力的國家元首,如英國女王或是德國總統)任命為「formateur」,負責組織政府。

這個時候,李四必須要在這些「當選」的新科立法委員裡面,挑選各個部會首長。因為國民黨自身就是立法院的多數黨,所以李四八成會啟用國民黨自己的新科立委來組織政府。當各部會的首長都大多底定之後,李四就會成為該國的「總理」(行政院長)。在內閣制中,大部份狀況都是由國會最大黨的黨主席或選前的政黨聯盟的盟主來組閣。那張三到哪去了?張三與新科民進黨立委則就變成了立院的「反對黨」來與國民黨及其組織的政府抗衡。

04內閣制

議會內閣制圖解 (點選圖片看詳細說明)

好像哪裡怪怪的齁,沒有沒有,其實一點都不奇怪。簡言之,在內閣制的國家裡面,行政與立法機關是一體的;某些立法委員具有多重的角色:國家總理也同時間是一個立法委員,財政部長也同時間是一個立法委員,外交部長也同時間是一個立法委員……各部會首長皆為立法委員。所以在內閣制國家,並沒有行政立法權力分立的問題,只有執政黨跟反對黨之間的抗衡。

那為什麼政府需要仰賴立法機關的「多數同意」才可以存在?這就跟內閣制的核心價值──立法責任(legislative responsibility)有關了。

立法責任的意思,是指政府必須要向立法機關(議會)負責;不過政府是你家(立法機關)自己開的,要怎麼負責哩?這個時候就要靠哆拉A夢拿從四次元口袋裡拿出(配樂:燈燈燈燈)──不信任投票。不信任投票,顧名思義,指的是對政府不信任的投票(廢話)。

在內閣制國家,反對黨可以在任何時候,不需任何理據,對於政府提出不信任投票案,如果超過百分之五十的立法委員投下不信任票,則該政府須解散下台,由新政府替換;被不信任掉的政府(執政黨)也可以解散國會,進行全面性的立委改選。

是此,執政黨為了不要輕易地被不信任投票給抹煞掉,必須保有超過百分之五十的立委支持率,不管是因為你自己的黨本身具有超過百分之五十的席次,或是你跟其他政黨聯手組成聯合政府,或是你跟某些政黨達成私下的協定讓他們在不信任投票中支持你。

想像一個情境,李四與國民黨在這個新的內閣制國家中組成了一個政府,一開始李四與國民黨保有不錯的支持率,但是因為各種阿里不達的因素,使得國民黨的支持率顯著下降,民怨四起,部分的國民黨立委也覺得苗頭不對了。這個時候張三作為民進黨立院總召,積極拉攏這些國民黨內的搖擺分子、與其他小黨的立法委員。在一個恰當的時機,民進黨與其他反對黨提出了對國民黨的不信任案。

投票結束後,反對黨獲超過一半的立法委員支持,國民黨李四政府下台。國民黨政府不甘心就這樣被張三整下台,決定解散國會進行全面改選。然而民眾對於國民黨的不滿已久,所以在下次的立委選舉,民進黨獲得多數民眾的支持,成為立院的多數黨,順理成章的組成新民進黨政府。是此,內閣制似乎可以更貼近民意,更可以即時回應民眾的不滿與期望。[8]

看起來,內閣制是乎是一個比現行半總統制要好得多的制度,畢竟總統不能像藏鏡人一樣,躲在行政院長後面,什麼問題都給替死鬼背。在內閣制裡面,行政首長(總理或行政院長)將是該國權力最大的人物,他的行政績效將直接被其他立法機關的委員們與人民檢視,當人民不滿該政府的政策與表現的時候,反對黨可以直接透過不信任投票替換這個不合民意的政府,聽起來真是非常的棒。[9]

但是有一件事我們還沒有去討論,那就是,這個系統適合台灣嗎?

惡魔不是半總統制,惡魔是單一選區兩票制

讓我們回到剛剛討論的張三與李四之上。張三作為民進黨的代表,之所以他可以成功地運用不信任投票迫使國民黨政府下台的主因,是在於他可以在立法院內取得「超過百分之五十」的立委不信任票。請跟我重複三次(「超過百分之五十」,「超過百分之五十」,「超過百分之五十」),因為這很重要。

在這個假設的例子裡面,國民黨本身已經有超過百分之五十的立委席次,這代表著,民進黨與其他在野黨的席次全部加起來,是沒有超過百分之五十的。請問各位看官,雖然筆者剛剛說張三想辦法拉攏國民黨內的搖擺分子,但是這些搖擺分子真的會投票反對國民黨嗎?這就是問題的癥結點了。

現行的單一選區兩票制(並立制)會造成兩黨政治(至於為什麼會導致兩黨政治,請待筆者在下回細談)。當一個國家有兩個大黨的時候,大多數的選舉結果不是國民黨、就是民進黨佔立委的多數席次。在一個政黨具備有主宰選舉結果的能力的國家裡(透過政黨的財務能力與意識形態的分歧),脫黨投票似乎是一個非常不理智的行為,因為黨紀在後面很生氣地看著你。

所以,雖然我們可以理想化的想像某些國民黨的搖擺份子會投下對國民黨的不信任投票,但在現實中,這樣的可能性是非常低的。換言之,即便我們將政府從半總統制改變成內閣制,在現行的兩黨政治的條件之下,政府仍然是可以藐視民意,為所欲為,而且我們也沒有辦法及時的替換掉這樣的一個可惡又可恨的政府。

那要如何讓我們的政府在內閣制的框架之下可以更有效的反映民意呢?現行的單一選區兩票制是無法給你本質上改變的,你需要的是(再次招喚哆拉A夢──燈燈燈燈)──比例代表制或單一選區兩票制(聯立制)。至於這兩種選舉制度可以如何改變台灣的現狀及解決問題呢?欲知詳情,且待下回分曉。

附註

1. 議會內閣制的英文是parliamentarism,若直譯的話應簡稱議會制,不過國內媒體似乎較常以內閣制來做簡稱。本文也使用讀者們較熟悉的簡稱方式。

2. Dahl, Robert. 1971. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, CT.: Yale University Press. 在Dahl的原文當中,inclusion有參與、包含、涵蓋、獲取平等政治權利的意思。

3. 在政治學當中,對民主政治有一個最起碼、最基本的程序定義:掌握國家行政權以及主要的立法機構,必須由人民直接或間接選舉出來,必須存在多黨競爭,以及由公平的選舉帶來固定的政黨輪替。討論憲政體制要在民主的脈絡下討論才有意義,因為非民主國家通常是由獨裁者說了算,不管憲政體制規定是什麼都沒什麼差。對於程序行民主深入的討論,可參Cheibub, Jose Antonio, Jennifer Gandhi, and James Raymond Vreeland. 2010. “Democracy and Dictatorship Revisited.” Public Choice 143(1-2): 67-101或Przeworski, Adam, Michael M. Alvarez, Jose Antonio Cheibub, and Fernando Papaterra Limongi Neto. 2000. Democracy and Development: Political Institutions and Economic Performance, 1950-1990. New York: Cambridge University Press。

4. 只有彈劾才可以在總統制國家中移除一個民選的總統。但在大多數的民主國家,彈劾的充要條件皆為「犯罪」;也就是說,只有犯了法的總統才可以被彈劾,民眾與立法機關是沒有權力去彈劾一個「不受歡迎」的總統的。

5. 2014年11月,美國總統歐巴馬用行政命令大幅放寬新移民、無身份移民申請居留的條件,約有五百萬人受惠。這個政策之所以可以這樣子推出,主要是因為現行的移民法條其實很鬆散(abstract),有寫跟沒寫差不多,而且如果要把這些政策弄成法案(bill)送去參眾議院,一定會被國會多數黨共和黨給否決;所以就乾脆用行政命令先闖關,畢竟跟現行法令沒有衝突。而且此行政命令對拉丁美裔選民的投票行為有顯著的影響,共和黨也不敢輕舉妄動。

6. 我國憲法第53條:「行政院為國家最高行政機關。」依此規定,行政院長理應是最高行政首長,且掌握行政權。

7. 除了人事權外,台灣還有一個特別的設計叫做國安會。總統得召開國安會議討論「國家安全大政方針」,行政院長是國安會議的當然成員。「國家安全大政方針」這個名字很威吧!可以讓總統指揮包山包海的事情,這完全就是一種「越俎代庖」的表現。

8. 在遇到一些重大政策而民眾有所質疑的時候,某些內閣制規定總理也可以提前主動將政府及國會解散重選,另一些內閣制的政府可以提出「信任投票」來與重大爭議性政策綁在一起,試圖闖關(但一旦信任投票沒有取得國會多數的支持,則該政府就得立馬下台,一般都會伴隨著國會解散重選),透過重選,由民意來決定該政策(或者當反對黨太弱的時候,重選也有可能會增加執政黨的席次)。例如,日本在2014年11月進行大選,比原定時間提前兩年,安倍首相欲藉此推動不得人心的消費稅增稅計劃,而選舉結果也對其執政聯盟有利。

9. 內閣制還有一個讓行政首長下台的方式,那就是執政黨自己內部選舉,把黨主席給換掉。前英國首相柴契爾就是這樣子下台的,最近澳洲有幾任政府更替也是這種方式:執政黨內部對黨主席不滿。不過,這比較屬於憲政慣例的討論,而且這類型的倒閣方式通常不會伴隨著解散國會以及立委改選,既有的執政黨會由現任立委當中選取閣員,組織新政府與新內閣。

本文獲菜市場政治學授權刊登,原文發表於此

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊士範