「制憲公投」不一定等於台獨,但一定是把雙面刃

「制憲公投」不一定等於台獨,但一定是把雙面刃
Photo Credit: Reuters / 達志影像

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修憲不一定等於獨立,但此次激進獨派所提「公投制新憲」一旦背離「維持現狀」主張,若民進黨與之合謀等於是背離「維持現狀」的政治承諾,這不僅美國難以支持,且將以惡化兩岸關係為代價。

近日獨派大老辜寬敏成立的「台灣制憲基金會」,正力推所謂「制憲工程」,宣稱制憲時刻到來,已達到第一步驟的「制憲公投」提案門檻,擬於4月底將推兩個涉及「台灣新憲法」意向公投提案送至中央選舉委員會;並於2021年8月進行公投議決。 由於2018年11月舉辦「九合一」地方大選綁公投,造成選舉秩序混亂、地方層級選舉與中央層次政策選擇關聯性較低,選後調整為每兩年舉行一次公投並與大選舉辦相脫鉤,這勢必降低因選舉產生政治動員力,可能導致公投投票率下滑。

然而,既往「鳥籠公投」所設定高的門檻連署、投票率及同意比例,導致陳水扁執政時期所推動六項公投議案皆無法通過;而新修訂《公投法》因調降門檻、投票率及同意比例,促使九合一地方大選通過七項公投議案。但目前有關統獨議題、領土及主權變更議案,皆未納入公投項目。因此,若是「制憲公投」及通過「台灣新憲法」涉及國號、領土與主權變更,恐非現行《公投法》所能處理。換言之,民進黨當局在放寬公投議案連署、提案門檻及降低同意比例時,其實已將涉及「改變現狀」的議案加以排除,故統獨公投、領土及主權變更議案,並無法通過現行《公投法》加以處理。

傳統制憲與修憲爭執與迷思,制憲未必要涉及國號、領土及主權變更

關於制憲與修憲的爭論,傳統觀點頗為謬誤及迷失,認為「制憲公投」是涉及「改變現狀」的「統獨公投」,為跳脫「一中原則」意圖追求「法理台獨」目標;而修憲則是維護中華民國法統,不會涉及國號、領土及主權變更。

回顧歷年民進黨與國民黨在憲政改造議題爭論,圍繞在制憲與修憲、一中一台與一中原則框架爭辯,此即認為制憲即是跳脫一中憲法框架,而修憲則是立基一中原則。這導致制憲與修憲之爭淪為統獨之爭,此種觀點不無疑問。事實上比較分裂國家幾乎皆採行制憲模式,無論是東西德、南北韓及南北越儘管國家處於分裂狀態,皆各自依據其有效統治領域進行制定新憲法,然仍預設「國家同一性」原則;並非全面制憲概念就是試圖造成分裂定型化,及追求新而獨立國家。

換言之,假若中華民國重新制定一部依據台澎金馬現實政治經濟社會土壤的新憲法,只要無涉及領土及主權、國號之變更,尚難以界定制憲就是追求台灣法理獨立,公投制新憲在政治邏輯上未必是尋求「法理獨立」。否則「中華人民共和國」曾經頒布四部新憲法,豈非因其制憲行徑而宣稱獨立四次;且其頒布新憲法是否為一再否定「中華人民共和國」統治或法統呢?假設制定新憲法並非創造新國家,則制憲便非涉及跳脫「一中憲法」框架。

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激進獨派視「制憲公投」為追求「法理獨立」目標之路徑

儘管「制憲公投」在法理與實務上未必會涉及「法理獨立」,但在激進獨派中確實視此為追求「法理獨立」及「台灣正名運動」重要路徑,在獨派界定中此概念已跳脫「一中憲法」框架。

然而,蔡英文主政的民進黨當局並未提出「制憲公投」,儘管蔡英文曾在民進黨全代會提出憲政改革訴求;此外,準副總統賴清德卸任行政院長時也曾公開呼籲必須進行憲政改革,主張強化行政與立法互動、部分閣員由立法委員兼任;其卸任後在前述「台灣制憲基金會」成立大會雖論及制憲時刻到來,並未詮釋制憲的內容與邊界。儘管賴清德主張「務實台獨」,然其詮釋卻是中華民國是主權獨立國家、台灣已經獨立,沒有宣布獨立必要性,也不會涉及國號變更。足見民進黨主要領導人的憲政改革思維仍侷限在涓滴細微「修憲」階段,涉及五權憲法框架、政府體制變革,而非領土、主權及國號之變更。

回顧陳水扁執政時期,曾信誓旦旦提出「四不一沒有」主張,宣稱不會涉及統獨公投、變更國號;然2002年提出「一邊一國論」後,2003年9月宣稱2006年要催生「台灣新憲法」,2007年民進黨通過「正常國家決議文」、宣稱2008年實行「新憲法」。這種試圖「改變現狀」做法,不僅引來美國政府不滿宣稱其為「麻煩製造者」;同時導致兩岸緊張敵對升高。甚至2008年總統大選主軸因朝向公投制新憲、台灣正名而遭慘敗。

儘管美國川普總統執政以來,美中兩國因貿易戰衝突關係低盪、反中路線抬頭及因新冠病毒疫情相互指控,確實美國也通過一系列友台法案,美台實質關係獲得空前進展。美國固然因印太戰略需要台灣成為聯盟防線的「防護員」,但美國也無意支持台灣「改變現狀」,這也是蔡英文宣稱「維持現狀」仍獲美國支持原因。是故,激進獨派所提「公投制憲」一旦涉及國號、領土與主權變更,其實已背離民進黨溫和中間路線,與承認中華民國是主權獨立國家政治宣稱形成一種政治悖論。

台灣憲政改革主張宜限縮在政府治理能力提升,而非觸及「改變現狀」而引發安全風險

先前美國在台協會前理事主席卜睿哲和白宮國安會兩岸事務前主任何瑞恩,曾建議民進黨當局應專注於程序性可實現的制度變革,而非採取需要「修憲」且難以通過之舉措;同時也建議美國政府應當敦促台灣主要政黨實施可行的改革措施,著力於加強政府治理能力及提升績效,而非推動「涉及主權問題的修憲」動議。甚至卜睿哲在曾致函喜樂島聯盟總召集人郭倍宏的公開信強烈指出,美國反對台灣進行「獨立公投」,宣稱美國對台灣的防衛承諾「從來都不是絕對的」,反對兩岸當局任何一方片面「改變現狀」。

倘若激進獨派主張「制憲公投」涉及「改變現狀」,此攸關美國國家利益界定及印太戰略思維與全盤規劃,若民進黨當局配合激進獨派推出制憲公投案,恐被視為「麻煩製造者」而重創美台關係。美國固然視台灣為其印太戰略防線的民主同盟,然而台灣作為「馬前卒」的政治自主性有其侷限性,必須符合美國國家利益之需求,這固然對發展美台實質關係有所助益,但並不表示美國會與台灣發展成正式邦交關係,及因台灣問題而願意與中國兵戎相見。

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