日本地方業務機關沒有自主性，實在很難稱為「地方政府」

以前，和日本友人聊日本政治制度的話題，我講到了「地方政府」這個詞時，友人馬上就糾正我的用詞。友人告訴我，「政府」這個詞在日本純粹是指中央機關。日本人在談日本的地方機關時，不會說「地方政府」，而是說「地方自治體」或「自治體」。

這位友人在日本的公家機關從事文書工作，有日本中等教育的社會公民科教師資格，另外也有日語教師資格，還有從事過筆譯工作。被這樣的友人糾正，我心服口服。

我曾經問過友人：有沒有看過或聽過日本人用「地方政府」這個詞？

友人的回答是「有」。不過幾乎都是用在談論外國制度。例如談中國、德國、美國的地方機關時，就有機會用到「地方政府」這個詞。

後來，我在看日本媒體報導日本的地方公共事務的消息時，媒體真的都不用「地方政府」這個詞，大家都是用「地方自治體」或「自治體」，或是正式名稱的「地方公共團體」。

我在查日本的國會議事錄時，也發現日本的國會發言中，「地方政府」這個詞幾乎都是指外國的地方行政機關。少數則是在比較外國和日本的地方政策時，姑且把比較對象的名稱統一成「地方政府」。也有少數是在討論州道制構想下的地方自治政府。如果是談論現實中的日本地方公共事務時，都是用「地方自治體」或「自治體」或「地方公共團體」。

另外，我自己手邊的日本國語辭典都有收錄「中央政府」這個詞條，但是卻都沒有收錄「地方政府」這個詞條。從這些工具書也可以反映出過去幾十年間日本人用詞的習慣：「政府」是指中央。地方不是「政府」，而是「地方公共團體」或「地方自治體」。

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日本的地方自治體包括「都道府縣」及「市區町村」。都道府縣是大範圍的地方行政區。市區町村則是小範圍的行政區。在2020年現在，日本的都道府縣一共有47個。市町村一共有1718個（不含北海道的國境爭議地區），另外還有23個特別區。

都道府縣的行政權限幾乎相同，東京都比其他46個道府縣多管了消防、自來水、下水道（東京以外的地方是由市町村管轄）。市町村的差異主要是人口，行政權限也幾乎相同。只是町村地區的社會救濟業務可以由都道府縣負擔。如果市的規模夠大，可以升級成中核市，加管環境、社會福利、衛生業務。規模再大的話，可以升級成政令指定都市，可以有自己的都市計畫。至於特別區，目前只有東京都才有。特別區的地位和市相當，不過有一部分業務是由東京都負責。其他的道府縣如果人口夠多而且公投通過，也可以設立特別區。

就台灣人的感覺來看，日本的都道府縣和市區町村可以算是地方政府。但是日本人不會把這些地方行政機關叫作地方政府。原因恐怕是近代日本是中央集權國家。過去日本的地方機關主要的工作是推動「政府」交代下來的業務，本身沒有自主性。既不能下決定，也不能裁量，實質上就只是「政府」的下層業務執行機關。這種沒有自主性的業務機關實在很難叫「政府」。

即使是戰後，日本的地方機關還是有很長一段期間繼續保有「政府的下層執行機關」的色彩。在2000年4月之前，日本的中央、都道府縣、市區町村是上下階級關係。都道府縣的業務當中，有八成左右是由中央指示。這些業務的預算是由中央分配。

市區町村的業務當中，大約也有八成是由中央或中央經由都道府縣指示。這些業務的預算當然也是由中央或都道府縣分配。結果民選的都道府縣知事的工作主要是執行大臣交代下來的業務，民選的市區町村長的工作主要是執行大臣或都道府縣知事交代下來的業務。如果地方要自己推動業務，例如減輕民眾的醫療費用負擔，或是擴充社會福利措施，很容易踩到中央法令的紅線，甚至可能會和中央政府的利與權發生衝突。至於都道府縣和市區町村的議會，也無權審查上層指派下來的業務，也不能修改相關預算。議會主要能做的就是監督而已。

一直到2000年4月，日本的《地方分權一括法》實施，日本政府把適合地方管理的業務權限移交給地方後，地方才得到自主性。舉例來說，以前民眾開餐廳要得到厚生省的許可，不過實施地方分權後，餐廳的營業許可是由都道府縣及一部分規模較大的都市管轄；以前自來水和下水道是由建設省管轄，地方分權後，自來水和下水道的管轄權就移交給東京都及東京都以外的市町村。地方在處理地方業務時，不再需要經過「政府」點頭。這時候地方才成為名符其實的「自治體」。中央、都道府縣、市區町村也不再是上下階級關係，而是分工的對等關係。

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日本的政府首腦是來自國會多數派的議員，所以日本政府推動政策時，背後會有國會的多數派支持。不過日本的地方自治體的狀況和國政不同。日本的地方首長和地方議員是由各自的選舉中選出，所以地方首長和議會多數派的理念不一定一致。地方首長在推動政策時，未必會得到議會支持。

日本的地方首長的政務任用人事就只限於副首長。在都道府縣就是副知事。在市區町村就是副市區町村長（2007年4月之前，市區町村首長的副手職銜叫「助役」）。這些副首長的人數是由各自治體的條例決定。副首長之下的一級單位主管及以下的人員全部都是全職公務員，所以新人地方首長上任時是處於孤立狀態，一個人要指揮陌生的公務團隊非常不容易。雖然首長可以自己選任副首長來分擔業務，但是副首長的人事必須經過議會同意。如果議會不同意，副首長就只能從缺，首長就很難推動自己的政策理念。