發展地方創生,該如何「借力」優秀的公務人員?

發展地方創生,該如何「借力」優秀的公務人員?
我們想讓你知道的是

人事管理議題若能單純動之以情而達成效果,自然是人人稱羨的理想境界,但實際運作還是應該回歸人性本質來思考,借調有才能的公務員來投入鄉鎮市的創生發展,就成為了必要的配套措施。

文:陳秋政(東海大學行政管理暨政策學系教授,曾任「台灣公共行政與公共事務系所聯合會」〔TASPAA〕會長)

壹、議題背景

新冠病毒擴散之際,我國積極推動的「地方創生(place making / local revitalization / regional revitalization)」正式邁入第二年(2020年)。依據「地方創生國家戰略計畫(行政院1080103核定本)」,其政策目標旨在面對國家總人口減少、高齡少子化、都會人口超載、城鄉發展失衡等問題,以「均衡臺灣」作為施政目標,研議「地方創生」政策而積極推動,相關政策重點包括盤點地方特色發展地方產業,致力政策創新引流人口分佈,鼓勵青年返鄉、留鄉、移鄉,以舒緩都會人口壓力及偏鄉人力失衡現象,甚至設定以未來維持總人口數不低於2000萬人,期望2022年地方移入人口等於移出人口,2030年回流地方人口數能夠大於移出等具體目標。

為解決上述問題、達成前述目標、實踐創生願景,整體計畫擬定了「企業投資故鄉、科技導入、整合部會創生資源、社會參與創生、品牌建立」五大推動戰略,並配合法規調適期能落實地方創生政策。分析前述「5加1」推動戰略的內容,要以「整合部會創生資源」最能彰顯上述施政企圖心,而該項策略係由「財政、資訊、人才」三項支援所組成。在「人才支援」部分,主要是鼓勵中央部會公務人員及公私部門退休人員下鄉服務。為此,行政院人事行政總處(以下簡稱人總處)建置了「地方創生人才借調平臺」(詳見下圖),用以協調中央部會公務人員採「借調、交流或支援」等方式認養故鄉、赴地方服務,並鼓勵或媒合公私部門退休人員貢獻經驗,協助地方推動創生相關工作。

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截圖自行政院人事行政總處網站
地方創生人才借調平臺
貳、議題分析

其實推動地方創生涉及多元政策領域與專業整合,人總處為因應鄉鎮區公所可能面臨人才及人力不足問題,便運用既有的「事求人機關徵才系統」,新增地方創生公務人員借調專區,作為鄉鎮區公所借調人才及公務人員認養故鄉的媒合平臺。而本文以「地方創生也要借力公務人員」為題,是將政策討論的主要範疇設定在為何(Why)需要「借力」公務人員?特別是為何將中央部會公務人員視為主要借調標的?其次是該平臺的預期效果如何(How)能夠順利發揮?讓中央專業文官能夠參與地方創生計畫,滿足第一線對推動人才的需求。

一、先談為何(Why)

討論為何(Why)需要「借力」公務人員參與地方創生計畫的議題時,可能在政策探討之初因認識不足而有標籤化的論述疑慮或無謂聯想,例如中央與地方公務人員有絕對的能力落差。其實我國文官體制只有一套、不分中央與地方,納入任用遷調的人力流動設計,但因為任職機關業務性質、層級差異、領導風格、授權程度、培訓發展的差異下,自然在能力表現、業務專精程度上各有不同。如果以「2019年IMD世界競爭力年報」的評比結果來看,我國整體排名在63個受評比國家中列為第16,但「政府效能」得分卻是在「經濟表現、政府效能、企業效能、基礎建設」四大類評比項目中,表現最佳列名第12。這適度說明以公務人員為主的執行體系,整體而言在跨國比較之下展現了較佳的執行力。

但考量地方創生的優先推動場域位處偏鄉、人口流失問題嚴重、產業經濟發展動能疲弱,加上在政府體制分工屬於第一線的鄉鎮區公所,向來財政自主程度較低,多數無力或無意投資地方公務人員;此外,鄉鎮公所大都對提案型、競爭性的規劃業務較為陌生,也較缺乏與中央各權責機關互動經驗。但相對於前述不足,長期任職於地方的公務人員卻也浸潤於地方治理網絡,能夠清楚掌握地方人文地景產,並對地方DNA盤點與共識型塑,有著地方知識所支撐的優勢。

從創生的角度來看,在地方上遭遇的挑戰可能來自於中央法規限制,例如《發展觀光條例》第27條規定,衍生地方創生個人或團隊發展微旅行、小旅行時,將被視為違法帶團。又比如多元餐飲法規限制了一級產業經營個人或團體,在構思地產地銷的餐飲附加經濟時,可能在場地的土地使用分區、是否領有衛生許可證及排污許可證層面遭遇挑戰。也可能需要熟悉中央政策資源者的引航,整合各部會機關與地方需求,例如已獲通過執行的順利通過「埔里鎮地方創生推動戰略計劃」,內容包括產業發展、生態旅遊、社福照顧、景觀整備、人才培育等17案,獲得中央政府各部會補助1億8649萬元 [1]

換言之,當「整合部會創生資源」被假定為地方創生成功與否的關鍵後,文官體系自然成為「人才支援」策略的致勝關鍵。雖然形式上我國文官體制不分中央地方,人力可以依體制規定而自由流動;但實質上,中央與地方(特別是鄉鎮市公所)本就少有人力交流,而形成相對穩定、各有擅長的兩股人力資本。再者,地方創生所要解決的問題,必須被理解為「都會-地方」的整體性、結構性問題,而非政策字面所強調的「地方」二字,因此不管對中央所屬機關或直轄市(縣市)政府的公務人員,除了以返鄉服務動之以情,也應以協力合作訴諸以理。

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Photo Credit: 中央社

二、再談如何(How)

目前該平臺先行開放給地方創生國家戰略計畫所列134處優先推動區之鄉鎮區公所使用,當公所有地方創生事業提案的人才借調需求時,公所人事室可至人總處「人事服務網」所屬「事求人機關徵才系統」,勾選「地方創生借調選項」輸入人才借調資訊後,發布相關借調徵才訊息。相對地,各機關公務同仁則可以到前述系統,查詢相關鄉鎮區公所發布的借調徵才訊息,媒合後按公務人員遷調程序辦理借調。簡言之,中央公務人員借調返鄉不能憑單方意願,還得要鄉鎮區公所有業務需要,且經擬被借調者的本職機關同意後才能辦理。

該平臺所稱借調是依據「行政院限制所屬公務人員借調及兼職要點」(以下簡稱借調及兼職要點)辦理,而非〈公務人員陞遷法〉。因為鄉鎮公所各類職務官職等均較中央機關為低,就算是職務列等最高的鄉鎮公所主任秘書,也僅列薦任八至九職等;相對於此,單以中央四級機關勞動力發展署各分署編制為例,分署秘書都已列薦任八至九職等,更遑論四級機關以上的相近職務列等。換言之,該平臺的借調實務不適用〈公務人員陞遷法〉第4條第1項各款所揭示的陞遷辦理條件——「陞任較高之職務;非主管職務陞任或遷調主管職務;遷調相當之職務」。

反倒是依「借調及兼職要點」第2點第1項規定「所稱借調,指各機關為應人力交流或業務特殊需要,商借其他機關現職人員,以全部時間至本機關擔任特定之職務或工作…」。加上按此要點第10點辦理借調的人力,可以選擇仍在本職機關支薪,無須依「公務人員留職停薪辦法」辦理留職停薪。此外,如果借調的鄉鎮區公所位於「各機關學校公教員工地域加給表」所列各地區,且實際派駐辦公達1個月以上者,就可以依規定支給地域加給。相對於上述稍具鼓勵的規定,借調期間考績、借調年限累計等限制 [2],則有可能影響返鄉服務者意願。

參、政策建議

在討論人才支援策略,動之以情策略縱或有奇效,但協力合作的循證討論更是地方創生應有的理性論述。其實地方創生規模層次不一,共同特徵卻是跨組織協力合作,無論雲林斗六市雲中街生活聚落、新竹關西鎮石店子老街這類的「場域再生」(此時歸屬place making層次),或是慢活大林、官田烏金這類的「鄉鎮再生」(此時歸屬local revitalization層次),還是「三鶯‧宴」這類範圍超過單一鄉鎮的「地區/區域再生」(此時歸屬regional revitalization層次),從中都不難發現「政府、企業、民間、大學」的合作足跡。細究政府機關在個別案例的參與,鄉鎮公所基於地方首長的意願與意志,大致能確保一方的協力動能,但來自中央機關的人才支援,因面對前述「地方創生人才借調平臺」的運作設計特點,以及人事法規的既有限制或鼓勵,截至目前仍未見顯著的功效 [3]

因此在前述借調平臺之外,構思其它可行的人才支援設計,便成為推動「整合部會創生資源」的迫切議題。本文認為如果以〈公務人員考績法〉第3條第1項第3款、第12條第1項第2款規定的「專案考績」,以及「行政院與所屬中央及地方各機關學校公務人員獎懲案件處理要點」,還有各縣市「○○○政府及所屬各機關學校公務人員平時獎懲案件處理要點」為基礎,搭配行政院函令所屬各級機關即刻辦理「整合部會創生資源推動專案」,應該就能在中央層級創造績效的實踐需求,但為了避免淪為形式績效的部會競賽,由國家發展委員會所主導的「行政院地方創生會報」工作會議嚴加把關,並且維持或擴大地方創生實務工作者與專家學者的參與規模及程度。

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Photo Credit: 中央社

總而言之,人事管理議題若能單純動之以情而達成效果,自然是人人稱羨的理想境界。實際上,多數還是應回歸人性本質來思考必要的配套措施,例如前述借調平臺目前納入的制度鼓勵。簡言之,如果中央政府為推動地方創生射出5支箭,那麼為了達成「整合部會創生資源」所轄的「人才支援」策略目標,就應該「動之以情、訴諸以理、行之以法」三路併進,或能為滿足第一線鄉鎮市創生人才需求另覓出路。

註解
  1. 目前基於人口變化率、人口規模、居民收入等因素的分析結果,並考量資源運用優先順序及地區居民經濟弱勢情形,將134處鄉鎮區(全國計有368處)列為地方創生優先區,並細分為「62個農山漁村、24個中介城鎮、48個原鄉」。總計這些優先區的土地面積占全國66.5%,但人口數僅占全國11.6%,低收與中低收入戶戶數占上述優先區總戶數的6.6%,將近是全國的2倍。
  2. 借調期間的平時考核與差假由鄉鎮區公所辦理,並在每年年終或借調期滿歸建時,將前述有關資料送交被借調者本職機關作為辦理獎懲及考績的依據(借調及兼職要點第9點第1項)。除此之外,還設有借調者擬任職務的資格限制,以及借調時間仍須併計於生涯總計最多借調4年的限制(借調及兼職要點第5點)。
  3. 2020.04.10於「事求人機關徵才系統」勾選「地方創生借調」為查詢條件,並將查詢時間設為2019年1月1日至2020年4月27日,查詢結果為0筆。
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本文經新社會政策雜誌授權刊登,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航