發展地方創生,該如何「借力」優秀的公務人員?

發展地方創生,該如何「借力」優秀的公務人員?

我們想讓你知道的是

人事管理議題若能單純動之以情而達成效果,自然是人人稱羨的理想境界,但實際運作還是應該回歸人性本質來思考,借調有才能的公務員來投入鄉鎮市的創生發展,就成為了必要的配套措施。

文:陳秋政(東海大學行政管理暨政策學系教授,曾任「台灣公共行政與公共事務系所聯合會」〔TASPAA〕會長)

壹、議題背景

新冠病毒擴散之際,我國積極推動的「地方創生(place making / local revitalization / regional revitalization)」正式邁入第二年(2020年)。依據「地方創生國家戰略計畫(行政院1080103核定本)」,其政策目標旨在面對國家總人口減少、高齡少子化、都會人口超載、城鄉發展失衡等問題,以「均衡臺灣」作為施政目標,研議「地方創生」政策而積極推動,相關政策重點包括盤點地方特色發展地方產業,致力政策創新引流人口分佈,鼓勵青年返鄉、留鄉、移鄉,以舒緩都會人口壓力及偏鄉人力失衡現象,甚至設定以未來維持總人口數不低於2000萬人,期望2022年地方移入人口等於移出人口,2030年回流地方人口數能夠大於移出等具體目標。

為解決上述問題、達成前述目標、實踐創生願景,整體計畫擬定了「企業投資故鄉、科技導入、整合部會創生資源、社會參與創生、品牌建立」五大推動戰略,並配合法規調適期能落實地方創生政策。分析前述「5加1」推動戰略的內容,要以「整合部會創生資源」最能彰顯上述施政企圖心,而該項策略係由「財政、資訊、人才」三項支援所組成。在「人才支援」部分,主要是鼓勵中央部會公務人員及公私部門退休人員下鄉服務。為此,行政院人事行政總處(以下簡稱人總處)建置了「地方創生人才借調平臺」(詳見下圖),用以協調中央部會公務人員採「借調、交流或支援」等方式認養故鄉、赴地方服務,並鼓勵或媒合公私部門退休人員貢獻經驗,協助地方推動創生相關工作。

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截圖自行政院人事行政總處網站
地方創生人才借調平臺

貳、議題分析

其實推動地方創生涉及多元政策領域與專業整合,人總處為因應鄉鎮區公所可能面臨人才及人力不足問題,便運用既有的「事求人機關徵才系統」,新增地方創生公務人員借調專區,作為鄉鎮區公所借調人才及公務人員認養故鄉的媒合平臺。而本文以「地方創生也要借力公務人員」為題,是將政策討論的主要範疇設定在為何(Why)需要「借力」公務人員?特別是為何將中央部會公務人員視為主要借調標的?其次是該平臺的預期效果如何(How)能夠順利發揮?讓中央專業文官能夠參與地方創生計畫,滿足第一線對推動人才的需求。

一、先談為何(Why)

討論為何(Why)需要「借力」公務人員參與地方創生計畫的議題時,可能在政策探討之初因認識不足而有標籤化的論述疑慮或無謂聯想,例如中央與地方公務人員有絕對的能力落差。其實我國文官體制只有一套、不分中央與地方,納入任用遷調的人力流動設計,但因為任職機關業務性質、層級差異、領導風格、授權程度、培訓發展的差異下,自然在能力表現、業務專精程度上各有不同。如果以「2019年IMD世界競爭力年報」的評比結果來看,我國整體排名在63個受評比國家中列為第16,但「政府效能」得分卻是在「經濟表現、政府效能、企業效能、基礎建設」四大類評比項目中,表現最佳列名第12。這適度說明以公務人員為主的執行體系,整體而言在跨國比較之下展現了較佳的執行力。

但考量地方創生的優先推動場域位處偏鄉、人口流失問題嚴重、產業經濟發展動能疲弱,加上在政府體制分工屬於第一線的鄉鎮區公所,向來財政自主程度較低,多數無力或無意投資地方公務人員;此外,鄉鎮公所大都對提案型、競爭性的規劃業務較為陌生,也較缺乏與中央各權責機關互動經驗。但相對於前述不足,長期任職於地方的公務人員卻也浸潤於地方治理網絡,能夠清楚掌握地方人文地景產,並對地方DNA盤點與共識型塑,有著地方知識所支撐的優勢。

從創生的角度來看,在地方上遭遇的挑戰可能來自於中央法規限制,例如《發展觀光條例》第27條規定,衍生地方創生個人或團隊發展微旅行、小旅行時,將被視為違法帶團。又比如多元餐飲法規限制了一級產業經營個人或團體,在構思地產地銷的餐飲附加經濟時,可能在場地的土地使用分區、是否領有衛生許可證及排污許可證層面遭遇挑戰。也可能需要熟悉中央政策資源者的引航,整合各部會機關與地方需求,例如已獲通過執行的順利通過「埔里鎮地方創生推動戰略計劃」,內容包括產業發展、生態旅遊、社福照顧、景觀整備、人才培育等17案,獲得中央政府各部會補助1億8649萬元 [1]

換言之,當「整合部會創生資源」被假定為地方創生成功與否的關鍵後,文官體系自然成為「人才支援」策略的致勝關鍵。雖然形式上我國文官體制不分中央地方,人力可以依體制規定而自由流動;但實質上,中央與地方(特別是鄉鎮市公所)本就少有人力交流,而形成相對穩定、各有擅長的兩股人力資本。再者,地方創生所要解決的問題,必須被理解為「都會-地方」的整體性、結構性問題,而非政策字面所強調的「地方」二字,因此不管對中央所屬機關或直轄市(縣市)政府的公務人員,除了以返鄉服務動之以情,也應以協力合作訴諸以理。

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Photo Credit: 中央社

二、再談如何(How)

目前該平臺先行開放給地方創生國家戰略計畫所列134處優先推動區之鄉鎮區公所使用,當公所有地方創生事業提案的人才借調需求時,公所人事室可至人總處「人事服務網」所屬「事求人機關徵才系統」,勾選「地方創生借調選項」輸入人才借調資訊後,發布相關借調徵才訊息。相對地,各機關公務同仁則可以到前述系統,查詢相關鄉鎮區公所發布的借調徵才訊息,媒合後按公務人員遷調程序辦理借調。簡言之,中央公務人員借調返鄉不能憑單方意願,還得要鄉鎮區公所有業務需要,且經擬被借調者的本職機關同意後才能辦理。


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Photo Credit:The News Lens Brand Studio

我們想讓你知道的是

隨著數位發展部的正式成立,臺灣公部門的數位轉型也邁入全新階段。我們透過專訪數位發展部數位政府司的王誠明司長,帶大家認識臺灣「數位治理」發展的前世今生,以及如何應用「MyData」串聯、應用既有資料,改變我們的日常生活!

資通訊科技的日新月異驅動社會飛速發展,無論日常購物、娛樂消遣甚至是人際互動,網路與各式數位服務幾乎滿足了現代人生活過半的需求。在這樣的背景之下,不只企業緊緊跟隨數位轉型浪潮,積極開展創新技術與服務,政府部門也開始導入資料及數據分析技術,善用「數位治理」驅動公共服務模式的變革,重塑民眾對於政府服務的想像。未來數位治理不只是要讓民眾申請資料更簡便,更希望能透過資料讓企業創新,同時也做到提供客製化個人服務的目標。

從資料應用發展創新服務,結合數位科技打造公私協力的智慧政府

我們一定都能有感數位治理帶來的改變,在2021年面對新冠疫情時推出的口罩供需資訊平台、健保快易通APP、健康存摺等的整合應用服務,我們多多少少都有用過。前者透過釋出口罩庫存量及特約藥局等開放資料,促成公部門與民間社群的協力合作,將「資料」轉化成簡易使用、更新即時的便民服務,讓大家知道可以到哪裡去買口罩;後者則整合臺灣健保系統,透過數位技術將資料公開及串聯,打造創新健康平台,不只個人就醫、查詢更加方便,也奠定了後續數位醫療服務的發展基礎。

不只是民眾有感,從國際評比的角度來看,在2021年早稻田大學與國際資訊長協會(International Academy of CIO, IAC)合作辦理的世界各國政府數位評比中,臺灣在全球64個主要經濟體中排名第10名,較2020年進步1名,在整體國際中表現也算前段班。

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Photo Credit:The News Lens Brand Studio
數位發展部數位政府司司長王誠明。

那政府是從什麼時候開始數位化的呢?源頭可以追溯到1998年時推動的「電子化政府計畫」。長期投身電子化政府計畫的規劃與推動的數位發展部數位政府司司長王誠明回憶道:

「那時政府發展許多大型網路、服務資訊上網等基礎建設,並將戶政、地政等民生領域的人工服務流程優化為電子化的線上服務,過程累積了不少可應用的資料庫及大型資訊系統;到了2017年,安全傳輸、資訊分析整合等技術也漸漸成熟,國內外都意識到『資料』是提供服務的重要元素,於是政府便開始更著重於資料的分析與應用。」

從那時起,政府秉持著讓民眾參與政府運作的開放精神,展開「服務型智慧政府推動計畫」,以民眾關切議題的數位服務為優先項目,透過開放高應用價值資料與即時分析技術,提供民間資料應用的空間,或是由機關主動開發相關服務,不只對外增強政府的公共服務能力,對內也改善民主治理的運作機制,回應整體社會的數位化需求。

資料運用思維轉變:「資料治理」作為政策發展方針

王誠明司長特別強調,雖然電子化政府與智慧化政府乍看都是透過電子產品及數位技術加速政府服務,但在執行思維上卻有根本性的差別。傳統的政府服務多半從「公共事務管理」的角度思考,例如報稅、戶政、地政等,都朝向便於管理者管理的角度去開發;但在智慧化政府的發展觀念中,政府反而會站在民眾的角度思考,利用資料開放與分析技術等方式,鼓勵公私單位開發更多數位服務。例如過去政府開放實價登錄、公車路線、空氣品質等即時資料,衍生出實價登錄地圖、台北等公車等多元應用的APP,這些都是透過資料治理來滿足民眾生活需求的最佳範例。

隨著資料治理概念的深化,臺灣Open Data的服務也逐漸成熟,甚至在英國開放知識基金會(OKFN)的開放資料國際評比中獲得世界第一的殊榮。於是2015年,國發會從「賦權」概念出發、強調資料作為精準數位服務的基礎,打造「數位服務個人化」(MyData)資料自主服務,以「民眾自主決定資料如何使用、給誰用」的核心精神,打開政府服務的里程碑。

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Photo Credit:數位發展部「個人化資料自主運用(MyData)」網頁
My Data服務平台。

在過去,若民眾要到銀行辦理開戶或貸款等業務時,會因需要出示相關證明,所以得耗費許多時間往返機關與銀行辦理。如今透過MyData平台,辦理者經過不同等級的身分驗證後,就能即時將指定資料傳輸給指定機關,而且過程中民眾也可以隨時追蹤,知道資料傳到什麼地方、被誰使用;倘若資料不慎被盜用,民眾也能第一時間收到簡訊和Email通知來即時處理。

MyData平台的服務不只強化食醫住行育樂等民生領域的數位服務,王誠明司長也說,當中央與地方整合成熟之後,也希望跨足私部門,從監管力道強的金融產業開始,漸漸延伸至監管力道較弱,卻與民生息息相關的產業(如醫療),甚至期待在最終階段引入AI服務,落實資料智慧應用。舉例來說,未來民眾失業時只要告訴政府「我失業了」,MyData平台就能主動查詢、分析民眾同意開放的資料,藉由資料彙整及AI分析的智慧服務,主動回饋民眾如何申請補助、提供就業輔導等個人化建議。

由內而外深化數位治理,組織再造迎擊轉型挑戰

當政府則從「資料」的角度出發,打造新型態的公共服務模式時,「資料」不只化身為政府或企業組織間最珍貴的資產,也成為一切數位服務發展根基。不過,成千上萬的資料該如何妥善的管理、安全的傳輸、合法的應用,也成為智慧化政府發展過程的關鍵課題。對此,王誠明司長也坦言,這正是政府在轉型過程中面臨的三大挑戰:機關本身思維與行事風格的轉變、跨機關間資料傳輸的法律規範適用性,以及資料本身的個資保護問題。

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Photo Credit: Shutterstock / 達志影像
政府數位治理的三大挑戰:機關思維的轉變、資料傳輸的交換、隱私與方便的平衡。

所以如今政府透過組織再造,成立位階更高、權責更集中的「數位發展部」,把過去可能分別是通傳會、經濟部、國發會資管處、行政院資安處在做的事情重新整合,回應這些轉型過程中跨機關、跨領域的複雜問題,讓轉型過程中無論公私部門都有可以共同討論、解決問題的夥伴。

「數位轉型其實是一個持續的過程,它不是像轉骨一樣瞬間。它是一個持續的滾動調整,根據社會需要和當下技術,讓服務做得更好。」

王誠明司長也說,正因轉型是漫長的過程,所以數位發展部的角色就是在調整過程中能靈活運作、協調合作的機關,讓無論技術、制度、法律等層面的政府服務都能與資安會緊密結合,正確導入數位治理制度,落實資安與個資保護。

持續落實、不斷提升:數位治理永無止境

最後,王誠明司長也強調,深化數位治理不只該思考如何運用數位服務提升機關效能,也包含怎麼找出社會中沒能力使用數位服務的人,並給予幫助。若要達成這樣的目標,倚靠的就不只是技術成長,還包含整體數位環境的建置。仔細觀察臺灣社會近年的轉變,就能發現不少相似的痕跡──越來越多的數位服務不只作為應用的工具,深化公共服務效率及公民參與的可能性,還能打破傳統框架,成為新興的溝通媒介,建立公私部門之間不同的協力模式;更甚至我們還能從視訊看診、健康存摺等疫情應對措施中學習,也相信未來國家再度面臨困難或風險時,在數位治理的增能之下,可以更快速的恢復,並透過完善的數位工具解決難題,從中學習並不斷的強化精進。

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