推動離岸風電,「地方政府」應該扮演什麼角色?

推動離岸風電,「地方政府」應該扮演什麼角色?
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在能源轉型過程中,地方政府角色的重要性是許多民間團體倡議的重點,甚至被認為是能源轉型是否成功的關鍵要素,不過,以現行的離岸風電籌備創設過程中,地方政府的主體角色並未妥善發揮。

文:劉如意(台灣大學建築與城鄉研究所博士生)

2018年12月,沃旭能源、哥本哈根基礎建設基金(Copenhagen Infrastructure Partners, CIP)、新加坡北陸與加拿大玉山能源,以及中鋼四間開發商,試圖爭取在期限內與台電簽購售電合約(Power Purchase Agreement, PPA),以適用該年度一度電5.8元的離岸風電躉購費率。不過,由於未能於2019年1月2日前,取得地方政府所核發的籌設許可複審同意函,無法即時與其他文件一併送入經濟部能源局審查,因而不適用2018年較高的躉購價格。

當時適逢地方選舉期間,在政治、投資風險、政策搖擺與躉購費率等的多方考量後,離岸風電開發商沃旭能源最後宣布暫時停止臺灣供應鏈的執行合約,並於2019年第一季後再公布最終在臺投資決定,引起社會一片譁然。根據中央社的報導,地方政府認為開發商對審查意見的回覆過於簡略,因此要求開發商再次說明,是沒有核發複審同意函的原因。

從《電業登記規則》、《第一階段設置離岸式風力發電廠方案》等規定中,可知地方政府在離岸風力發電籌備創設過程中,有兩個主要角色:開發商送出籌設計畫,用以申請地方主管機關同意函;以及開發商在取得籌設許可後,地方政府需核轉相關文件給主管機關,以使開發商申請施工許可。就行政程序上,這是讓地方政府有所把關的機制,但實際上,把關與卡關僅為一線之隔,也很容易被當成中央與地方、地方政府與開發商之間的談判籌碼,成為難以拿捏與掌握的政治風險。

離岸風電政策是臺灣推動能源轉型過程中相當重要的一環,其中,能源轉型更被認為是社會轉型的重要契機,不僅可挑戰、抑或是翻轉原有的能源治理模式,在民眾參與、互動和溝通上,更能激發出許多創新的思維與作法。而在能源轉型過程中,地方政府角色的重要性是許多民間團體倡議的重點,甚至被認為是能源轉型是否成功的關鍵要素。

在2018年,由能源轉型推動聯盟發布的《2017-2018年地方縣市政府能源政策評比摘要報告》中,提到各地縣市政府的再生能源推動有所進展,但仍欠缺讓更多市民參與的機制,因此需納入民間社會力平台,並制定出清楚的願景指標,同時呼籲中央提供常態的資源與輔導,找到因地制宜的治理模式。另外,綠色和平也在《都市自己綠六都再生能源治理評比》報告中提及,都市首長的領導力與政策的延續性、並確保公民參與機制等,都是政策長久延續與落實的關鍵。能源轉型白皮書中更將全面推動地方能源治理,當成是能源轉型的重要環節,同時也強調地方政府應從業務的執行者,逐漸轉變成推動能源政策的協作者,甚至成為主動積極的行動者。

台電投入綠電市場
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不過,以現行的離岸風電籌備創設過程中,上述所強調的地方政府主體角色並未發揮。地方政府如何在符合既有離岸風電申設流程的行政程序之外,與中央政府間有更深層的交流與溝通,藉此促成政策的調整與跨層級的互動,建立中央與地方的信任關係,是能源轉型過程中重要的基石。

筆者以過去幾年關注臺灣離岸風電政策的發展,以及臺灣西部預計要興建離岸風電縣市的田野觀察與訪問,試圖點出地方政府除了在行政程序上的角色外,也能成為提供地方立體的政治樣貌與實際問題的關鍵要角,同時也讓中央在推動離岸風電發展過程,針對民眾的溝通及參與提出不同的思維和想法,並有逐步調整政策的機會,促成政府部會垂直間的合作治理與信任關係。

對在地狀況有一定的掌握度,較能接觸到確切的核心問題

有地方政府承辦人坦言,無論是在籌設許可階段、縣府受理地方同意函的申請,或是開發商申請施工許可前的文件核轉階段,地方政府是有權力要求開發商補正相關資料,「雖然沒有退回的權力,但是可以一直請他們回覆」,承辦人表示。而當地方政府跟中央不同政黨、或對政策有所質疑,抑或該案與地方政治和利益有所關聯時,這制度就可能成為一種「卡關」的手段。

事實上,地方政府作為面對民眾的第一線,時常接收來自地方陳情抗議案件。以離岸風電為例,地方政府會接到來自漁民的陳情,縣府的立場通常會請開發商持續與地方協調,並於相關階段時予以把關,直到協調完成為止。看起來相當「官方」的做法,但實際上,地方政府沒有權限與立場介入開發商與漁民之間的糾紛,能夠著力的部分也相當有限。

儘管如此,若地方政府仍能透過漁民的陳情、開發商的往來,大致掌握不同對象間的立場和爭議點,了解彼此的想法與質疑;同時地方政府對於過往發生在海域的糾紛、漁民相關的談判補償經驗等事件,也有相當程度的了解。地方政府奠基於上述經驗,是能夠預先掌握、盤點或設想,在離岸風電與漁民溝通、協商補償金事宜之前,可能會發生的爭議問題,作為地方與中央政府的參考依據。地方政府承辦人表示,遇到陳情抗議事件時,他們也會參考或運用其他曾經發生過的類似事件的處理方式,作為經驗、協助判斷與解決問題的辦法。

此外,地方政府承辦人也認為,尊重地方民意是相當重要的事情,「民意有時候雖然無法完全理性,但當綠能發展有部分真正危害到人民時,民眾觀感也是相當重要的指標。」承辦人提到,他們能獲得民眾對於開發案的意見與抱怨的訊息,只是中央政府是否願意承接這些問題,再進一步協調與溝通又是另一件事。

屏東東港魚市扛魚工(2)
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掌握開發商跟地方互動,了解相關爭議點

離岸風電開發商在籌設許可到施工之前,必須召開地方說明會,做到知情告知的責任與義務。

「關於施工前的說明會,並沒有一種既定的標準。」地方政府承辦人坦言,究竟說明會的參與人數要達多少、開會的時間、討論的範圍與方式等規範,才能達到所謂「說明」的效果,常常是民眾有所質疑的地方,承辦人坦承很難以某種標準,來框列說明會必須符合的形式,最後的關鍵還是在於主管機關的認定,而這也是為什麼在地民眾普遍認為,政府總是站在開發商那一方的原因。

對此,地方政府能夠透過列席、參與地方說明會時,掌握說明會的實際過程、會議內容、民眾的反應以及開發商的回應等,作為地方政府與主管機關了解地方狀況與判斷地方情勢的重要依據。

此外,類似的情況也發生在開發商與漁民、漁會三方關於補償金的協商與談判會議上。這類協商通常以開發商與漁會雙方達成共識即可,儘管是非公開過程,但地方政府有時會被開發商邀請列席。當遇到漁民陳情抗議時,主管機關多半要求開發商持續與受影響者協調。無論協商會議最後是否達成共識,開發商與受影響者的溝通過程與方式、遇到哪些問題、提出哪些方面的想法等,僅有開發商與受影響者雙方清楚,實在難以作為其他類似案件的參考依據或範例,甚而無法建立對應的參與機制。

在面對無法接受開發商與漁會達成協議的其他漁民或民眾的意見上,地方政府若能在列席參與協商過程,完整了解談判的過程與爭議點,便能在不同利害關係人各說各話之時,有足夠的判斷依據,並與中央政府進行可能的協調與應對,甚而有機會調整或強化離岸風電政策協商機制的可能性。

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Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

再生能源推動過程中,中央對地方的實際狀況並非完全清楚掌握,而地方政府又是接觸地方陳情、衝突與糾紛的第一線,若沒有互相支援與支持,反而會加深彼此的不信任與合作意願。

對此,地方政府承辦人表示,中央主管機關有時會認定部分再生能源衝突屬於私權糾紛,以「不得置喙,地方妥處」的方式回應,等於將問題再丟給地方政府;亦有認為中央推動再生能源的步伐太快,會讓第一線承辦人員認為中央只會趕時間,儘管地方政府嚴格把關,卻沒有得到應有的支援跟合作機制,對地方政府而言,再生能源的推動反而成為一件吃力不討好的業務項目。

若能源轉型是促進社會轉型的契機,就不能只是看結果達成與否,轉型的過程、如何加深社會與民眾溝通等,是整體社會共同學習的關鍵所在。此外,中央與地方政府對於能源轉型的治理想像有所落差,地方政府多停留在回饋金、促協金的想像。因此如何運用離岸風電帶來的豐富資源與國外經驗,促進中央、地方、民眾與開發商的創新合作,思考可能的新能源治理與參與模式便相當重要。

而地方政府能夠不僅扮演在行政程序上的角色外,也能成為提供地方細微的政治樣貌與實際問題的主角,同時若中央主管機關也願意承接與處理來自地方政府面對的不同在地問題,做出政策調整與合作機制,也許會是接下來即將公布的離岸風電第三階段區塊開發之際,能夠嘗試的新面向。

參考文獻
  1. 中央社(2019)。〈風電商趕送件 爭取彰化縣府複審同意函〉。2020/4/7檢索。
  2. 地球公民基金會(2018)。〈2017-2018年縣市政府能源政策評比結果大公開〉。2020/4/7檢索。
  3. 綠色和平(2019)。〈六都能源永續評比〉。2020/4/7檢索。
  4. 經濟部能源局(2017)。〈全方位推動協助地方能源治理〉。2020/4/10檢索。
延伸閱讀

本文經台灣大學風險社會與政策研究中心授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航