推動離岸風電,「地方政府」應該扮演什麼角色?

推動離岸風電,「地方政府」應該扮演什麼角色?
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在能源轉型過程中,地方政府角色的重要性是許多民間團體倡議的重點,甚至被認為是能源轉型是否成功的關鍵要素,不過,以現行的離岸風電籌備創設過程中,地方政府的主體角色並未妥善發揮。

文:劉如意(台灣大學建築與城鄉研究所博士生)

2018年12月,沃旭能源、哥本哈根基礎建設基金(Copenhagen Infrastructure Partners, CIP)、新加坡北陸與加拿大玉山能源,以及中鋼四間開發商,試圖爭取在期限內與台電簽購售電合約(Power Purchase Agreement, PPA),以適用該年度一度電5.8元的離岸風電躉購費率。不過,由於未能於2019年1月2日前,取得地方政府所核發的籌設許可複審同意函,無法即時與其他文件一併送入經濟部能源局審查,因而不適用2018年較高的躉購價格。

當時適逢地方選舉期間,在政治、投資風險、政策搖擺與躉購費率等的多方考量後,離岸風電開發商沃旭能源最後宣布暫時停止臺灣供應鏈的執行合約,並於2019年第一季後再公布最終在臺投資決定,引起社會一片譁然。根據中央社的報導,地方政府認為開發商對審查意見的回覆過於簡略,因此要求開發商再次說明,是沒有核發複審同意函的原因。

從《電業登記規則》、《第一階段設置離岸式風力發電廠方案》等規定中,可知地方政府在離岸風力發電籌備創設過程中,有兩個主要角色:開發商送出籌設計畫,用以申請地方主管機關同意函;以及開發商在取得籌設許可後,地方政府需核轉相關文件給主管機關,以使開發商申請施工許可。就行政程序上,這是讓地方政府有所把關的機制,但實際上,把關與卡關僅為一線之隔,也很容易被當成中央與地方、地方政府與開發商之間的談判籌碼,成為難以拿捏與掌握的政治風險。

離岸風電政策是臺灣推動能源轉型過程中相當重要的一環,其中,能源轉型更被認為是社會轉型的重要契機,不僅可挑戰、抑或是翻轉原有的能源治理模式,在民眾參與、互動和溝通上,更能激發出許多創新的思維與作法。而在能源轉型過程中,地方政府角色的重要性是許多民間團體倡議的重點,甚至被認為是能源轉型是否成功的關鍵要素。

在2018年,由能源轉型推動聯盟發布的《2017-2018年地方縣市政府能源政策評比摘要報告》中,提到各地縣市政府的再生能源推動有所進展,但仍欠缺讓更多市民參與的機制,因此需納入民間社會力平台,並制定出清楚的願景指標,同時呼籲中央提供常態的資源與輔導,找到因地制宜的治理模式。另外,綠色和平也在《都市自己綠六都再生能源治理評比》報告中提及,都市首長的領導力與政策的延續性、並確保公民參與機制等,都是政策長久延續與落實的關鍵。能源轉型白皮書中更將全面推動地方能源治理,當成是能源轉型的重要環節,同時也強調地方政府應從業務的執行者,逐漸轉變成推動能源政策的協作者,甚至成為主動積極的行動者。

台電投入綠電市場
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不過,以現行的離岸風電籌備創設過程中,上述所強調的地方政府主體角色並未發揮。地方政府如何在符合既有離岸風電申設流程的行政程序之外,與中央政府間有更深層的交流與溝通,藉此促成政策的調整與跨層級的互動,建立中央與地方的信任關係,是能源轉型過程中重要的基石。

筆者以過去幾年關注臺灣離岸風電政策的發展,以及臺灣西部預計要興建離岸風電縣市的田野觀察與訪問,試圖點出地方政府除了在行政程序上的角色外,也能成為提供地方立體的政治樣貌與實際問題的關鍵要角,同時也讓中央在推動離岸風電發展過程,針對民眾的溝通及參與提出不同的思維和想法,並有逐步調整政策的機會,促成政府部會垂直間的合作治理與信任關係。

對在地狀況有一定的掌握度,較能接觸到確切的核心問題

有地方政府承辦人坦言,無論是在籌設許可階段、縣府受理地方同意函的申請,或是開發商申請施工許可前的文件核轉階段,地方政府是有權力要求開發商補正相關資料,「雖然沒有退回的權力,但是可以一直請他們回覆」,承辦人表示。而當地方政府跟中央不同政黨、或對政策有所質疑,抑或該案與地方政治和利益有所關聯時,這制度就可能成為一種「卡關」的手段。

事實上,地方政府作為面對民眾的第一線,時常接收來自地方陳情抗議案件。以離岸風電為例,地方政府會接到來自漁民的陳情,縣府的立場通常會請開發商持續與地方協調,並於相關階段時予以把關,直到協調完成為止。看起來相當「官方」的做法,但實際上,地方政府沒有權限與立場介入開發商與漁民之間的糾紛,能夠著力的部分也相當有限。

儘管如此,若地方政府仍能透過漁民的陳情、開發商的往來,大致掌握不同對象間的立場和爭議點,了解彼此的想法與質疑;同時地方政府對於過往發生在海域的糾紛、漁民相關的談判補償經驗等事件,也有相當程度的了解。地方政府奠基於上述經驗,是能夠預先掌握、盤點或設想,在離岸風電與漁民溝通、協商補償金事宜之前,可能會發生的爭議問題,作為地方與中央政府的參考依據。地方政府承辦人表示,遇到陳情抗議事件時,他們也會參考或運用其他曾經發生過的類似事件的處理方式,作為經驗、協助判斷與解決問題的辦法。

此外,地方政府承辦人也認為,尊重地方民意是相當重要的事情,「民意有時候雖然無法完全理性,但當綠能發展有部分真正危害到人民時,民眾觀感也是相當重要的指標。」承辦人提到,他們能獲得民眾對於開發案的意見與抱怨的訊息,只是中央政府是否願意承接這些問題,再進一步協調與溝通又是另一件事。

屏東東港魚市扛魚工(2)
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掌握開發商跟地方互動,了解相關爭議點


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台美減碳有「共同國家策略」!專家看好低碳汽油合作

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Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會

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財團法人環境與發展基金會攜手美國穀物協會舉辦「全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢系列座談」,邀請台美專家共同與談,專家表示,低碳汽油減碳成效佳,已助力全球60餘國的運輸減碳,台灣應將低碳汽油納入2050淨零碳排國家戰略,加速運輸部門邁向零碳。

財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會日前舉辦「全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢系列座談」,包括美國在台協會、行政院能源減碳辦公室、經濟部、環保署、台灣中油、台塑石化以及國內外專家共同與會,針對台灣導入低碳汽油,加速運輸部門邁向零碳進行討論。環境與發展基金會蔡俊鴻董事長表示,低碳汽油已在超過60個國家普遍採用,導入低碳汽油對於運輸部門有立即的減碳效果。台灣2050淨零碳排轉型是整體性的國家戰略,任何助於減碳的策略都應被討論,重點在於國家是否真的有減碳的決心。

圖一:合照
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全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢座談,共同探討可行的減碳方針與策略。來賓自左起為:台榮周忠平副理、台塑石化李後昆處長、台灣綜合研究院柯亮群所長、經濟部工業局潘建成組長、行政院能源及減碳辦公室黃錦明科長、臺灣師範大學葉欣誠教授、美國在台協會(AIT)王睿珂(Erich Kuss)組長、美國穀物協會盧智卿駐台代表、環境與發展基金會蔡俊鴻董事長、環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任、循環台灣基金會黃育徵董事長、經濟部能源局蔡秀芬組長、中油王淑麗組長、中華氣候變遷暨農業發展學會張學義委員、台塑洪宗益協理。

全球正面臨氣候變遷與能源轉型的重大挑戰,亟需有效且可行的減碳方法。美國在台協會王睿珂組長致詞時表示,台灣與美國都有邁向淨零碳排的目標。美國是全球推動低碳汽油的先驅,美國長年採用低碳汽油作為解決溫室氣體排放的策略之一,不僅減碳效果立竿見影,更提供消費者減碳的選擇。台美是重要的能源戰略合作夥伴,盼透過此次座談交流,促使雙方在減碳路上更進一步合作,實現淨零碳排的願景。

圖二:AIT農業組組長
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美國在台協會農業組組長王睿珂表示,台美是能源合作戰略夥伴,盼能加強交流、合作實現淨零碳排的願景。

環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任強調,台灣正在研擬2050淨零路徑規劃,總共12項關鍵戰略,其中也包括運具邁向無碳化。確實政策推動不可能一次到位,一定是從低碳逐漸邁向無碳,機車就是很好的例子。台灣運輸部門的主要排放源是汽車和機車1400萬輛,目前環保署鼓勵淘汰老舊機車,也有助於減碳。低碳汽油在世界各國早已廣泛運用,最重要的是如何進行社會影響面評估,做好公眾溝通,讓民眾能夠接受。此次座談針對技術面、產業面問題都有探討,相信資料彙整後對運輸部門如何減碳有更多的幫助。

圖三:環保署蔡玲儀主任
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環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任表示2050淨零目標無法一次到位,轉型過程一定是從低碳到無碳。

美國穀物協會乙醇技術顧問Rowena Torres-Ordonez以美國推動低碳汽油基礎設施以及車輛適用性評估進行專題演講分享。她表示,美國推動低碳汽油已有近半世紀的歷史,從歷年的統計數據來看,汽車兼容E10低碳汽油已不是問題,所有廠牌汽車皆可直接使用。尤其低碳汽油具有親水性的問題,美國已經建立完善的指導原則和知識體系,透過核心技術將乙醇和水相分離(phase separation),以穩定油品的品質,確保低碳汽油輸配系統全程保持乾燥。例如每個配送點都會檢測含水量,避免水干擾問題,而對比過去E3低碳汽油,E10低碳汽油對水份的抵抗能力更強,並不會影響到行車安全。Rowena更進一步表示,減碳、低污染必須倚靠多元策略並進。低碳汽油非常容易推動,唯一要做的就只是替換原本的汽油,對於民眾、社會不易造成影響,卻能立即減碳。Rowena強調「假設 2040 是淨零碳排階段目標,那我們該如何思考從現在過渡到2040?低碳汽油與電動車策略完全不衝突,可以同時共進」。

國立臺灣師範大學永續管理與環境教育研究所葉欣誠教授認為,在社會公正轉型的基礎上,低碳汽油在技術上絕對是解決氣候變遷的可行解方。曾有民調指出,許多民眾認為電動車是高價產品,負擔不起,導致短時間內電動車無法普及。淨零轉型的過程必須特別注重社會階級的公平、公正,若能直接從傳統燃油的成分調整達到減碳效果,是相當務實的做法。另一方面,從實務上來看,電動車所需的電力仍有八成以上倚靠火力發電,因此運具全面電動化並非淨零碳排的終點。況且,能源選項的多元化,其實是對台灣能源安全的保障。葉欣誠教授強調,關鍵還是在於政策推動的決心,尤其政府單位應由誰主責,低碳汽油的推動涉及行政院能源減碳辦公室、環保署、經濟部、交通部等多個單位,必須有明確的任務賦予。

圖四:葉欣誠教授
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台灣師範大學永續管理與環境教育研究所葉欣誠教授認為電動車短時間內無法普及、且電力碳排仍高,應該從務實角度思考導入低碳汽油。

台塑石化股份有限公司洪宗益協理表示,只要政府政策明確,推動E10低碳汽油在技術上不是問題,若能循序漸進推動轉型,配合誘因機制和輔導,消費者應該可以接受低碳汽油,畢竟電動車政策無法一步到位。公正轉型絕對是減碳過程中必須關注的環節,尤其年輕世代,機車擔任主要的短程工具,更是經濟弱勢族群的移動需求核心,如何讓他們也能參與減碳是政府必須思考的。這也帶出一個思考的出發點,減碳轉型究竟只能從購買運具更換的思維出發,還是可以讓既有交通運具也能扮演減碳的角色?

中華氣候變遷暨農業發展學會張學義委員表示,社會對於低碳汽油的原料一直有所誤解,目前仍有人認為能源作物可能與糧食相互競爭。事實上全球農作物生產效能歷經數次突破性成長,其產能用於供應生質燃料的比例不到5%,影響微乎其微,燃料會與糧食競爭的說法早已是過去式,這點政府有責任廣為宣導。低碳汽油能直接達到減碳、減少空污的效果,包括美國在內的先進國家已經提供很多極好的導入經驗,油品問題無須擔憂,只是過往E3低碳汽油效果有限,E10的效益相對顯著。張學義委員補充,台灣電力供應源的轉換各界都有疑慮,思維不應綁在運具轉換,而是整體上如何導入乾淨能源。

台灣綜合研究院柯亮群所長指出,從策略規劃的角度,所有有助減碳之選項都應納入思考範圍。資料顯示低碳汽油生產的碳強度在持續下降,若要驗證所使用的原料是否永續,可以參考德國生質能源料源之永續性認證制度、或歐盟永續性生質燃料標準。若從整個生命週期證實是有減碳效益,對未來社會大眾推廣也有幫助。其次,淨零碳排轉型的過程,公正轉型絕對是重要議題。尤其台灣具有大量機車的社會特殊性,其代表轉型的背後,受影響的不只是燃油車廠商,更包括不一定有能力轉換電動運具的一般民眾。建議政府可盤點目前低碳汽油適用機車類型,以明確低碳汽油在轉型過程中可帶來之「公正」社會效益。

循環台灣基金會黃育徵董事長則表示,淨零碳排必須是跨國、跨產業的合作行動,才可能共解氣候危機,這不是單純的貿易關係。樂見台美能源戰略夥伴有更緊密的合作。黃育徵也補充,要達成淨零碳排目標,整個社會都必須思考新經濟模式,非僅有供給端的改變,更需要考量需求端的槓桿角色。民眾必須有意識的改變自己邁向淨零生活,才能帶動淨零生產。

行政院能源及減碳辦公室黃錦明科長表示,不論是從消費端推動低碳汽油、或從產業端推動電動車,同樣都可以協助運輸部門減碳,對運輸部門達成2050淨零排放的階段減碳目標有很大幫助。目前應優先評估是否納入國家淨零碳排減碳戰略中,確定納入國家政策推動方向後,再由主政部門規劃具體推動作法與分工,較為可行。黃錦明科長認為,導入低碳汽油最重要的是相關標準的訂定,可由公協會依照市場需求提出E10低碳汽油的油品標準,提供給標檢局審查,同時參考國際經驗建立相關的標準作業程序,減少運輸、摻配、貯存過程中可能讓汽油變質的問題。建議系列座談未來可更務實討論,包括交通部公路總局、經濟部國營事業委員會、經濟部標準檢驗局、汽機車相關公協會都應參與討論。

在車輛適用性的問題上,國際上雖然已有相當豐富的證實研究,美國再生能源協會(RFA)也在全球七國進行研究,機車也能直接使用低碳汽油,經濟部永續發展組潘建成科長仍建議,若要增加對民眾的信心,應要有本土科學數據的研究,才能夠提高民眾的信任。經濟部能源局蔡秀芬組長也表示,品牌車廠角色也可加入討論,讓原廠能夠向車主說明低碳汽油的適用性,民眾的疑慮也會降低。

圖五:蔡俊鴻董事長_and_盧智卿駐台代表
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會
財團法人環境與發展基金會董事長蔡俊鴻、美國穀物協會駐台代表盧智卿表示,低碳汽油已為全球超過60個國家帶來相當可觀的減碳效益,盼與政府共同合作台美淨零碳排行動。

美國穀物協會盧智卿駐台代表結語時表示,低碳汽油已為全球超過60個國家帶來相當可觀的減碳效益,甚至帶動農業的升級轉型。美國十分願意與台灣政府、民間共同努力,將成功的經驗、技術專業等資訊與大眾進行交流,與台灣政府一同達成2050淨零碳排目標。


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