【520檢視蔡英文－住宅政策篇】「房市三箭」缺了兩箭，「包租代管」事倍功半

文：廖庭輝（洛書，OURs都市改革組織研究員）

蔡英文總統的第一任總統任期即將結束，其政策主張中十分重要的一環便是改革居住問題的「安心住宅計畫」，也就是所謂的「房市三箭」：杜絕房市炒作、健全租屋體系、建二十萬戶社宅。

在四年後的今天，這些住宅政策是否有達成呢？以結論而言，「房市三箭」政策方向是對的，執行上卻僅著重社會住宅，縱使推動的努力與績效值得肯定，仍無法整體性應對安居不易的結構性課題，甚至加重社會住宅推動的難度。

直接興建社宅：給予肯定，持續努力

房市三箭中最為人所知的，便是「八年二十萬戶」社會住宅，很多人誤認為這「二十萬戶」都是政府要直接興建社會住宅。但其實在規劃當中，僅有十二萬戶為「直接興建」，另外八萬戶則是透過「包租代管」，也就是由業者協助經營或轉租民間既有住宅（尤其是空餘屋的部分），讓弱勢民眾在租賃市場中租屋。

而到目前為止，這個計畫的執行進度如何呢？根據《社會住宅興辦計畫》，八年二十萬戶目標是分為兩個階段進行，其中對應到蔡政府當前任期的第一階段（106年到109年）的目標為「四萬戶直接興建，四萬戶包租代管」。

直接興建社會住宅的數量到109年4月為止的資料，包含既有、新完工、興建中與待開工的數量（扣除規劃中），已經達到了38125戶，的確與四萬戶的目標十分接近，必須肯定中央與地方主管機關的努力。

但如果細細檢視，會發現六都以外的縣市在第一階段原本規畫應興建3826戶。而實際上這些縣市目前「既有、新完工、興建中與待開工」的戶數只有102戶，即便加入規劃中的數量，也僅539戶，。

其中關鍵在於「量能」與「土地」兩大問題。目前的社會住宅的興建分工當中，雖然中央可以提供財政、土地取得、融資管道、法制規範等協助，但具體的規劃興建與服務提供，仍然需要仰賴地方政府。在地方公務機關量能不足或意願不高的狀況下，社會住宅的興建進度就會受到影響。

面對這些狀況，中央也預備透過「國家住宅及都市更新中心」直接興建社會住宅。但該中心的量能是否足以承擔龐雜的規劃興建等工作，仍有待考驗。

而土地方面，即便在資源相對豐沛的六都當中，2019年時台中市也出現過標售大片社宅預定地給建商 [1]，台北市也曾宣告過因「空屋過多、公地不足」，大幅削減未來社宅興建數量 [2]。

且同樣是公有土地，不同的機關、區位、面積仍有取得難易度與是否適合興建社宅的區別，因此未來當「好取得、適合蓋社宅」的土地逐漸規劃興建完畢後，繼續興建社宅將會越來越艱辛。

包租代管社宅：結構困境未解，事倍功半

直接興建的部分數量仍算達標，包租代管的社宅數量卻不盡樂觀。由於包租代管必須在八年當中完成八萬戶，因此在效率上必須以「一年一萬戶」的進度增長。

因此，「106年包租代管試辦計畫」投入了22.7億的中央經費，且預估一年之內完成「包租包管」與「代租代管」各五千戶，總計一萬戶的目標。但實際上的結果是，在兩年的計畫當中，「包租包管」與「代租代管」僅共達成5157戶的數量，也就是花了預期的兩倍時間，卻只有一半的成果。

是投入的資源不夠嗎？但由於包租代管是同時補助房東（公證費、修繕獎勵、保險費、減稅優惠）、房客（租金補助）、業者（開發費、代管費、包管費、媒合服務費）三方，成本遠比直接興建社會住宅還昂貴，甚至超過租金補貼的兩倍，投入的資源不可謂不大。

有著這麼龐大的資源投入，為什麼包租代管仍然沒有辦法順利推動呢？關鍵在於「配套制度改革不到位」，造成屋源開發昂貴且績效有限。若包租代管要達成進度，屋源只能從「空屋」或「既有租屋」當中尋找。

若以空屋而言，核心問題在於台灣的房產持有稅「有效稅率極低」。國內不動產稅的名目稅率約為1%，與國際標準相差不大，但由於公告地價與房屋評定現值被嚴重低估（約為實際價格的10%上下），實際上的有效稅率僅約0.13%，造成所謂「養房的稅比養車還低」的現狀。既然房屋囤積居奇的成本如此之低，在根本看不上租金收入的狀況下，包租代管所推出的優惠，當然無法吸引空屋釋出。

如果空屋不行，那麼既有租屋呢？理論上包租代管提供了大量優惠，對本來就已經有出租房屋的房東而言應該是一項利多，還可以免去管理租屋的麻煩。但事實上，由於目前台灣的租屋市場是「地下化市場」，絕大多數民間小房東租屋都沒有繳納相應賦稅，因此房東大多也不敢參與包租代管計畫，以免過去數年租屋事實暴露後，產生補繳稅金與罰款的風險。何況打折哪有免費優惠，減稅哪有逃稅優惠，這些誘因對於大部分房東來說，實在毫無意義。

筆者曾經出席某次會議，聽到官員們說某場包租代管的房東說明會，只有一個房東來，官員們還是整個團隊努力說服他一個人，最後房東被感動覺得是好事就加入。但若這優惠真的那麼有用，怎麼會只有一個房東來？

因此，若配套制度遲未改革，即便政府已經準備再花34.6億推出「包租代管2.0」增加優惠力度，恐怕也將如目前的包租代管一樣事倍功半。

房市三箭：方向正確，但少了兩箭

回到文章的起始，社會住宅只是「其中一箭」，當前台灣的居住困境，並非透過單一政策就能解決，而是應該針對住宅需求的不同面向來因應。筆者之所以認為房市三箭的「方向正確」，正是因為其在政策上正面回應了台灣核心的居住問題，也就是購屋「買不起」、租屋「租不好」、社宅「抽不到」的綜合困境。